III SAB/Kr 152/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi B. Ł. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie niezłożenia propozycji służby skargę oddala. Skarżący B. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w służbie celno-skarbowej. Skarżący zarzucił Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej bezczynność, wyrażającą się w braku złożenia mu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej, pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i pomimo upływu ustawowo wyznaczonego tam terminu, to jest 31 maja 2017 roku. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności po stronie organu w związku z faktem braku przedstawienia skarżącemu propozycji służby i zażądał, aby Sąd zobowiązał organ do zaprzestania tej bezczynności i niezwłocznego złożenia skarżącemu propozycji służby w służbie Celno-Skarbowej - propozycji uwzględniającej posiadane przez skarżącego kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsca zamieszkania skarżącego. Skarżący wskazał, że istotą sprawy jest twierdzenie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał do dnia 31 maja 2017 roku obowiązek prawny wręczenia skarżącemu propozycji służby na podstawie przytaczanej już ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, a brak realizacji tego obowiązku jest trwaniem w nieuzasadnionej prawnie i niepożądanej bezczynności. Wskazany obowiązek wynikał, zdaniem skarżącego, z art. 165 ust. 7 ustawy wyżej wymienionej. Skarżący podniósł, że pełni służbę w Służbie Celnej od 4 lutego 1988 roku w OC w M. W dniu 29 marca 2017 r. skarżący otrzymał tzw. "informację", że w KAS od 1 kwietnia 2017 r. będzie pełnić służbę w Izbie Administracji Skarbowej w K, realizując dotychczasowe zadania w Urzędzie Skarbowym w N. W dniu 29 maja 2017 r. okazało się, że skarżący nie dostał propozycji służby, w związku z powyższym złożył zażalenie do szefa KAS na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. W dniu 31 maja 2017 r. złożył skarżący odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. W dniu 25 lipca 2017 r. otrzymał informację, że przepisy nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Skarżący złożył pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Od 1 kwietnia 2017 roku na mocy art. 165 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej skarżący pełni służbę w Referacie [...]. W ocenie skarżącego organ powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Jego zdaniem sytuacja, w której część funkcjonariuszy otrzymałaby tylko propozycję pracy, a część służby jest niezgodnym z Konstytucją i jest nierównym traktowaniem. W związku z powyższym skarżący twierdzi, że przyjęcie interpretacji "promowanej" przez Szefa i podległych mu Dyrektorów Izb Administracji Skarbowej co do możliwości nieskładania funkcjonariuszom propozycji służby prowadziłoby do akceptacji przez Sąd skandalicznie niekonstytucyjnych przepisów. Dodatkowo skarżący wskazał, że ewentualna akceptacja przez Sąd koncepcji Ministra Finansów, Szefa KAS i podległych mu organów otwiera w przyszłości ustawodawcy drogę do przyjmowania w przyszłości podobnych ustaw i przeprowadzania gigantycznych "czystek kadrowych" we wszelkich instytucjach państwowych według wybranego "klucza". W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o oddalenie skargi. Organ zaznaczył, iż stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, przy czym przepisy ww. ustawy zmieniającej weszły w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej przepis art. 165 ust. 3 p.w.k.a.s. miał zastosowanie tylko w okresie przejściowym, tj. kształtował status pracowników/funkcjonariuszy zatrudnionych/pełniących służbę w łączonych jednostkach (w myśl art ust. 4 p.w.k.a.s.) w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.), tj. od dnia 1 marca 2017 r. do dnia: określonego w propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. - w przypadku przyjęcia lub do dnia, w którym upłynął 3 - miesięczny termin liczony od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji pracy/ zatrudnienia, jednak nie później niż do dnia 31 sierpnia 2017 r. lub do dnia 31 sierpnia 2017 r. - w przypadku nieprzedstawienia propozycji. Organ podniósł, że na dzień wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, ale tylko do dnia określonego powyżej. Organ zauważył, że użycie przez ustawodawcę w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. zwrotu "odpowiednio" po wyliczeniu podmiotów składających propozycję, odnosi się do statusu osoby, której propozycja jest składana, tj. do pracownika albo funkcjonariusza zatrudnionego/pełniącego służbę po dniu 1 marca 2017 r. w Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej oraz w Krajowej Szkole Skarbowości. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał, iż funkcjonariuszowi składa się tylko propozycję służby, a pracownikowi tylko propozycję pracy, wówczas powyższy przepis otrzymałby następujące brzmienie: "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą odpowiednio nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". W ocenie organu nie istniał obowiązek przedstaw wszystkim funkcjonariuszom propozycji służby. Organ uprawniony był do przedstaw funkcjonariuszom propozycji służby albo propozycji pracy. Przedstawiając skarżącemu propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w K, z miejscem wykonywania obowiązków służbowych w Referacie [...] w Urzędzie Skarbowym w N. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, jako pracodawca samodzielnie zarządzający jednostką organizacyjną na terenie województwa [...], podejmując decyzje w przedmiocie propozycji, o których mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., zobligowany był, w kontekście przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.), a w szczególności jej przepisów art. 68 i 69, do zapewnienia długofalowej ciągłości działania Izby Administracji Skarbowej w K, także w kontekście posiadanego budżetu. W tym kontekście zarzucanie organowi "stanu totalnej prawnej anarchii" nie znajduje uzasadnienia. Wobec powyższego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie uchybił dyrektywie określonej w przepisie art. 165 ust. 1 p.w.k.a.s., tj. uwzględnił zarówno posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, jak również dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przy czym analiza przepisu art. 165 ust. 1 p.w.k.a.s. nie pozwala na stwierdzenie, że decydującym czynnikiem przy ocenie przebiegu dotychczasowej służby jest długość okresu realizacji poszczególnych zadań służbowych. Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, uznać należy, że organ nie miał obowiązku przedstawienia wszystkim funkcjonariuszom, w tym skarżącemu, propozycji służby. Brzmienie przepisu art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. prowadzi do wniosku, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek tam wskazanych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby), jaka jest składana pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. W konsekwencji przyjęcia powyższego stanowiska, całkowicie bezzasadne jest zarzucanie organowi bezczynności w zakresie nieistniejącego po stronie organu obowiązku, a tym samym zarzut prezentowany w skardze uznać należy za całkowicie nieuzasadniony. Nie ma również – zdaniem organu - racji skarżący zarzucając, że przedłożenie części funkcjonariuszy propozycji pracy, a części propozycji służby godzi w konstytucyjną zasadę równego traktowania. Na uzasadnienie swojego stanowiska organ powołał wyrok TK z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt K 39/13 i powołane tam orzecznictwo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a.: "Art. 3. § 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw." Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu polegająca, zdaniem skarżącego, na braku realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej. W ocenie Sądu, "propozycja" skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynnością, o której mowa w tym przepisie jest indywidualna czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Zdaniem Sądu, taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż przedstawiona skarżącemu pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał nie dalszą propozycję pełnienia służby, ale jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach. O takim charakterze złożonej skarżącemu w dniu 29 maja 2017 r. propozycji zatrudnienia Sąd przesądził w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1099/17. Będąca zatem przedmiotem skargi bezczynność organu podlega kognicji sądu administracyjnego, co wprost wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest obowiązek przedłożenia skarżącemu dalszego pełnienia czynności w administracji celno-skarbowej jako funkcjonariuszowi, a tym samym przedłożenia do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby, a nie propozycji zatrudnienia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżącemu organ przedłożył pisemną propozycję zatrudnienia, a nie pełnienia służby. Zgodnie z art. 165 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "p.w.k.a.s.") z dniem 1 marca 2017 r. skarżący będący do tej pory funkcjonariuszem pełniącym służbę stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w K. Wskazany przepis dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Art. 165 ust. 1 p.w.k.a.s. nie stanowił podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Ustawodawca mógł przyjąć model pełnej trwałości dotychczasowych stosunków zatrudnienia lub pełnienia służby wprowadzając i takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej stali by się ex lege funkcjonariuszami służby celno-skarbowej, czego jednak nie uczynił, wprowadzając w p.w.k.a.s. tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych. Sąd nie podziela więc poglądu skarżącego, że obowiązujące przepisy pozwalają funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej do zaproponowana tylko dalszych warunków służby, ale już nie warunków pracy (zatrudnienia na podstawie Kodeksu pracy). To sam ustawodawca zdecydował, że funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy i wynika to nie tylko z nieprecyzyjnej treści art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., ale z szeregu poniższych przepisów, z których wprost wynika, że taki był właśnie zamiar ustawodawcy. Przykładowo art. 167 ust. 4 p.w.k.a.s. pozwalał na zaproponowanie pracownikom pisemnych propozycji pełnienia służby określającej nowe warunki pełnienia służby. Art. 169 ust. 3 p.w.k.a.s. stanowi wprost, że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia. Art. 174 ust. 3 p.w.k.a.s. stanowi także wprost, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy, zachowuje pewne uprawnienia, np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017. Skoro zatem w tej sprawie, w ocenie składu Sądu, nie istniał po stronie organu obowiązek przedkładania skarżącemu jedynie propozycji służby, to nie można zasadnie uznać, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej jest bezczynny w zakresie braku przedłożenia skarżącemu propozycji służby. Należy podkreślić, że o ile obowiązujące przepisy nie nakazują przedłożenia skarżącemu propozycji służby to nie oznacza to, że organ takiej propozycji nie może mu złożyć. Wręcz przeciwnie, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powinien w pierwszej kolejności rozważyć i zaproponować warunki służby skarżącemu, a gdyby złożenie takiej propozycji było niemożliwe, niedopuszczalne lub z innych przyczyn naruszałoby prawo, to należy skarżącemu złożyć propozycję pracy, uzasadniając to stosownymi przesłankami (zawartymi w samej propozycji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie stwierdza jedynie, że nie było podstawy prawnej do składania skarżącemu – niezależnie od okoliczności – tylko propozycji służby w administracji celno-skarbowej. Na marginesie Sąd zauważa, że rozpoznając skargę na bezczynność nie oceniał trafności lub legalności dokonanej przez organ czynności z daty 29 maja 2017 r. nr [...]. Czynność ta była bowiem przedmiotem oceny w sprawie o sygnaturze akt III SA/Kr 1099/17. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w tej sprawie nie można Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej postawić w zakresie objętym przedmiotem tej skargi zarzutu bezczynności, albowiem zarzucana bezczynność nie istniała w dacie wniesienia skargi, a w związku z tym skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.