II SA/Ol 872/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Braniewie na uchwałę Rady Miejskiej w Pieniężnie z dnia 30 marca 2017 r. nr XXIX/144/17 w przedmiocie Programu Opieki nad Zwierzętami Bezdomnymi oraz Zapobiegania Bezdomności Zwierząt dla Gminy Pieniężno na rok 2017 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Pieniężnie podjęła w dniu 30 marca 2017 r. uchwałę nr XXIX/144/17 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt dla Gminy Pieniężno na rok 2017. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g.", oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856, z późn. zm.). W § 3 tej uchwały przewidziano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Pieniężnie. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w "[...]"wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. Skarżący zarzucił, że uchwała ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523) dalej jako: "u.o.a.n.", przez zaniechanie opublikowania w Dzienniku Urzędowym Wojewody Warmińsko - Mazurskiego, pomimo że uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skarżący podniósł, że kwestionowana uchwała, obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Zaznaczył, że okoliczność, iż uchwalony Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne nie oznacza, że akt ten nie ma charakteru powszechnie obowiązującego prawa. Stwierdził, że uchwalony Program powszechnie obowiązuje, skierowany jest do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami, a zatem ta uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwala podlegała obowiązkowi ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Bezspornie jednak nie została ona ogłoszona w ten sposób. Konsekwencją nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę, Przewodnicząca Rady Miejskiej w Pieniężnie wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 kwietnia 2013 r., dotyczącym uchwały nr XXVI/174/13 Rady Miejskiej w Pieniężnie z dnia 28 marca 2013 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt dla Gminy Pieniężno na rok 2013", Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność § 3 zawierającego zapis, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko- Mazurskiego. Według Wojewody, przedmiotowa uchwala nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego. Wobec powyższego, Rada Miejska w Pieniężnie, podejmując zaskarżoną uchwałę, działała w przekonaniu, że przyjęty akt jest zgodny z prawem, nie posiada cech aktu prawa miejscowego i nie wymaga publikacji w Dzienniku Urzędowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a w myśl pkt 6 - akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne, niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów, uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak jest ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez Prokuratora w skardze, że zaskarżona uchwała z dnia 30 marca 2017 r. Nr XXIX/144/17 - Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalony na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, jest aktem prawa miejscowego. Zaznaczyć przy tym należy, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony, tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" - do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków, wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia: 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14 i 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, dostępne [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców, realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Tym samym, taka uchwała powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.) oraz że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 3, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Niewykonanie przez Radę Gminy obowiązku ogłoszenia w stosownym publikatorze przedmiotowej uchwały powoduje, iż uchwała taka jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.