II SAB/Go 91/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J.A. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie złożenia propozycji służby oddala skargę. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. J.A. (Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (określanego dalej jako: "Dyrektor IAS") wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w służbie celno-skarbowej. Skarżąca zarzuciła w niej organowi bezczynność wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej KAS, wskazując na istnienie ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS (dalej określanej skrótowo jako: "p.w.u. KAS") i wyznaczonego w nim terminu - 31 maja 2017 r. oraz wniosła o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w związku z brakiem złożenia propozycji służby oraz o nakazanie przez Sąd Dyrektorowi IAS niezwłocznego złożenia propozycji służby w służbie Celno-Skarbowej. Motywując zarzuty i wnioski skargi, skarżąca stwierdziła, iż wobec treści art. 165 ust. 3 i 7 p.w.u. KAS Dyrektor IAS powinien był złożyć wszystkim pracownikom propozycje pracy, zaś wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. W ocenie skarżącej ww. przepisy wykluczają dowolność czy zamienność składania propozycji. Skarżąca zarzuciła organowi również wadliwą interpretację art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, polegającą na przyjęciu, iż przepis przewiduje sytuację nieotrzymania do 31 maja 2017 r. przez funkcjonariusza propozycji służby. Zdaniem skarżącej wykładnia przepisów p.w.u. KAS przyjmowana przez Dyrektora IAS wyrażająca się uznawaniem dopuszczalności przedłożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy a nie służby, narusza art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP. Skarżąca dowodziła, iż istniała norma ustawowa nakazująca Dyrektorowi IAS złożenie propozycji służby w terminie do 31 maja 2017 r. Wobec nieprzedstawienia takiej propozycji w powyższym terminie, organ popadł w bezczynność. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie z [...] września 2017 r. Dyrektor IAS wniósł o odrzucenie skargi bądź - ewentualnie - jej oddalenie. Motywując wniosek o odrzucenie skargi organ stwierdził, iż nie toczyło się żadne postępowanie w zakresie propozycji służby. Tym samym brak jest sprawy administracyjnej w której organ miałby obowiązek wydania decyzję, postanowienie bądź akt lub czynność, których kontrola objęta byłaby kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a."). Tym samym skarżącej nie przysługiwała skarga na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. co powodowało, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nadto podniesiono, iż skarga dotyczy działań nie Dyrektora IAS lecz pracodawcy skarżącej czyli Izby Administracji Skarbowej, co przesądza, iż skarga winna zostać odrzucona również na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Motywując wniosek o oddalenie skargi Dyrektor IAS stwierdził, iż zgodnie z art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 p.w.u. KAS był uprawniony do wyboru propozycji, jaką składał pracownikom lub funkcjonariuszom w zakresie tego, czy proponował im zatrudnienie na podstawie umowy o pracę, czy proponował pełnienie służby. Użyty w tym przepisie zwrot "odpowiednio" oznacza, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej mógł składać zarówno funkcjonariuszom, jak i pracownikom, propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia bądź nowe warunki pełnienia służby w jednostce przez siebie kierowanej. Tym samym był uprawniony do przedłożenia skarżącej również propozycji określającej warunki zatrudnienia niezależnie od tego, że wcześniej posiadała ona status funkcjonariusza. Organ stwierdził również, że skarżąca otrzymała propozycję zatrudnienia, którą przyjęła 7 czerwca 2017 r., co doprowadziło do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy. Powodowało to, iż Dyrektor IAS nie pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - określanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również orzekanie w przedmiocie bezczynności organów lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Oznacza to, że skarga na bezczynność może zostać złożona jedynie w sprawach, w których wydawane są akty lub dokonywane czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest uprzednie wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.). W ocenie Sądu, skarga na bezczynność złożona w niniejszej sprawie była dopuszczalna. Skarżąca domagała się bowiem złożenia jej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej, która zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Decyzja administracyjna stanowi natomiast akt, co do zasady objęty kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Oznacza to, iż opieszałość w wydaniu takiej decyzji może być zwalczana poprzez skargę na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Należy również uznać, iż skarżąca wyczerpała wynikający z art. 52 § 1 p.p.s.a. wymóg formalny poprzedzenia skargi ponagleniem o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że pismem z [...] czerwca 2017 r. skarżąca wniosła bezpośrednio do Szefa KAS czyli organu wyższego stopnia w stosunku do Dyrektora IAS (art. 14 ust. 2 ustawy o KAS) zażalenie na niezałatwienie jego sprawy w terminie. I choć środek służący przymuszeniu organu do załatwienia sprawy winien przybrać formę ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) i winien zostać wniesiony za pośrednictwem Dyrektora IAS (art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a.), to jednak kwalifikacja wniesionego środka prawnego i ewentualne nadanie mu prawidłowego biegu pozostawały w gestii Szefa KAS. Stąd Sąd uznał, iż skarżąca dochowała koniecznego warunku wniesienia skargi na bezczynność. Oceniając merytoryczną zasadność skargi Sąd, na podstawie zgodnych twierdzeń stron oraz akt sprawy, ustalił co następuje. Skarżąca od [...] lutego 1991 r. pełniła służbę jako funkcjonariusz celny w Izbie Celnej. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Dyrektor IAS poinformował skarżącą, że z dniem 1 marca 2017 r. jej miejscem wykonywania obowiązków służbowych będzie Izba Administracji Skarbowej pod adresem [...]. Następnie pismem z dnia [...] maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS Dyrektor Izby Administracji Skarbowej złożył skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej, proponując umowę o pracę na stanowisku starszego eksperta skarbowego w Referacie Postępowania Celnego w Izbie Administracji w Izbie Administracji Skarbowej jako miejsce pracy określając [...]. Dnia 25 maja 2017 r. skarżąca złożyła pismo wzywające Dyrektora IAS do usunięcia naruszenia prawa poprzez złożenie propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Dnia 7 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji z dnia [...] maja 2017 r. określającej nowe warunki zatrudnienia. W dniu 14 czerwca 2017 r. wpłynęło do Izby Administracji Skarbowej złożone przez skarżącą wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez złożenie propozycji służby. W odpowiedzi na pismo z [...] maja 2017 r. skarżąca, pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] została poinformowana, iż zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji jaka jest składana pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudniania albo służby może zostać złożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi. Odpowiadając na pismo skarżącej z dnia [...] czerwca 2017 r. zawierające wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez przedstawienie propozycji służby, Izba Administracji Skarbowej pismem nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. poinformował skarżącą, że jej wezwanie należy uznać za bezprzedmiotowe, z uwagi na to, że przepisy wprowadzające ustawę o KAS przewidują sytuację nieotrzymania przez funkcjonariusza propozycji służby. Pismem z [...] czerwca 2017 r. skarżąca, w trybie art. 37 § 1 kpa wniosła zażalenie do Szefa KAS na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w związku z brakiem złożenia propozycji służby. Pismem z [...] lipca 2017 r. nr [...] Szef Krajowej Administracji Skarbowej wyjaśnił, iż wniesione zażalenie nie może być rozpatrzone przez Szefa KAS we wskazanym trybie art. 37 § 1 k.p.a., bowiem w sprawie otrzymania propozycji zatrudnienia/służby, w związku z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy kpa, w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy. Przystępując do oceny, czy w takim stanie faktycznym postępowanie Dyrektora IAS cechowała bezczynność w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (czyli gdy nie załatwiono sprawy w terminie), wskazać należy, iż w orzecznictwie wskazuje się, iż bezczynność zachodzi w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., 1031/12 dostepne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl - w skrócie: "CBOSA"). Dla stwierdzenia bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności. Celem skargi na bezczynność jest bowiem spowodowanie wydania przez organ właściwego aktu lub czynności czyli wywiązania się przez organ z prawnego obowiązku wydania takiego aktu. A zatem, aby można było mówić o bezczynności organu, należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postepowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia w formie np. decyzji lub postanowienia, a następnie iż organ z obowiązku tego się nie wywiązuje. Należy też wskazać, iż w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w ustawowym terminie. W takim postępowaniu sąd nie bada natomiast sprawy pod kątem merytorycznym, tzn. nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu. Przyjmuje się bowiem, iż wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii merytorycznych (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r., I OSK 1721/11, CBOSA). W ocenie Sądu, z przepisów p.w.u. KAS nie wynika jednak obowiązek złożenia byłym funkcjonariuszom celnym wyłącznie propozycji służby i tym samym nie można Dyrektorowi IAS przypisać bezczynności polegającej na niezłożeniu takiej propozycji. Zgodnie bowiem z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przytoczony przepis obarczał dyrektorów wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS obowiązkiem złożenia alternatywnie: pisemnej propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki w terminie do dnia 31 maja 2017 r. ("składają odpowiednio"). A zatem w odniesieniu do funkcjonariuszy, którzy zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w.u. KAS, stali się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 1 marca 2017 r.) funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej możliwe było zarówno przedstawienie pisemnej propozycji zatrudnienia jak i propozycji służby. Propozycje te różniła forma: w przypadku propozycji zatrudnienia był to akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zaś w przypadku propozycji służby - decyzja administracyjna (art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS). Podstawy z której wynikałby obowiązek Dyrektora IAS złożenia funkcjonariuszom wyłącznie propozycji służby nie zawierał art. 165 ust. 3 p.w.u. KAS na który powołano się w skardze. Przepis ten miał charakter incydentalny, przyporządkowujący funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek KAS wyłącznie przejściowo, na czas do upływu okresu określonego w art. 170 p.w.u. KAS. Inaczej niż twierdzi Skarżący, przepis ten nie nadawał trwałego statusu funkcjonariusza. Status wskazanych w nich osób, w tym byłych funkcjonariuszy celnych będących od 1 marca funkcjonariuszami Służby Celno - Skarbowej, miał zostać - w sposób definitywny - ukształtowany przy zastosowaniu instytucji wprowadzonej w powołanym już art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, czyli w drodze składania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia lub służby, uwzględniających posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Sąd nie podziela również stanowiska skarżącej, że obowiązek przedłożenia wyłącznie propozycji służby wynika z użycia w przytoczonym wyżej przepisie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS przez ustawodawcę słowa "odpowiednio", a następnie spójnika "albo" co - zdaniem skarżącej - przy nawiązaniu do analogicznego rozwiązania zawartego w treści art. 165 ust. 3 i art. 171 ust. 1 p.w.u. KAS - powodowało że organ miał obowiązek złożyć wszystkim dotychczasowym pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. W ocenie Sądu jednak zwrot "odpowiednio" odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy. W ten sposób w przepisie uporządkowano zatem to, kto (jaki organ) komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję. Z kolei spójnik "albo" rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone, tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Analiza treści przepisu nie wyklucza takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Tego rodzaju wykładnia powyższego przepisu znajduje zresztą potwierdzenie w dalszych przepisach ustawy, z których wprost wynika to, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia. Chodzi tu o zapisy zawarte w art. 169 ust. 3 p.w.u. KAS, który w początkowej części brzmi następująco: "Funkcjonariusz, który w dniu otrzymania propozycji zatrudnienia (...)", czy w art. 174 ust. 3 tej ustawy, którego początkowa część brzmi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy (...)". Ostatecznie Sąd uznał, że organ - Dyrektor IAS, składając skarżącej przed 31 maja 2017 r. propozycję warunków zatrudnienia uczynił zadość swoim formalnym obowiązkom wynikającym z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. Jego obowiązek nie ograniczał się wyłącznie do przedstawienia propozycji służby lecz polegał na alternatywnym złożeniu propozycji bądź służby bądź zatrudnienia. Zważywszy na zakres kognicji Sądu w sprawie ze skargi bezczynność, Sąd nie mógł oceniać ani narzucać organowi merytorycznej treści podejmowanych czynności. Dlatego nie mógł odnieść się do uwag zawartych w uzasadnieniu skargi, dotyczących przesłanek nieprzedstawienia propozycji służby wynikających z art. 144 ust. 1 ustawy o KAS. Nie oceniał również sprawy pod kątem zarzutów dotyczących konstytucyjności zapisów p.w.u. KAS. Ocena legalności samej propozycji służby wykracza poza ramy niniejszej sprawy. Ochrony sądowej w tym zakresie poszukiwać należy poprzez skargę na samą tę propozycję stanowiącą akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., z której to drogi prawnej zresztą - jak Sądowi wiadomo z urzędu - skarżąca skorzystała, a tutejszy Sąd wyrokiem z 28 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 674/17 uchylił akt obejmujący złożoną J.A. propozycję zatrudnienia oraz uznał obowiązek Dyrektora IAS do złożenia skarżącej pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględniającej szczegółowo wskazane w wyroku kryteria. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.