II SAB/Go 96/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie złożenia propozycji służby oddala skargę. 1. Pismem z [...] sierpnia 2017r. J.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (określanego dalej jako Dyrektor IAS) wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w służbie celno-skarbowej. Skarżący zarzucił organowi bezczynność polegającą na niezłożeniu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej KAS. Wskazał, że z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2017r., poz. 1948 ze zm.; dalej p.w.u. KAS) wynikał zarówno obowiązek złożenia takiej propozycji, jak i ustawowy termin - 31 maja 2017 r. Wniósł o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w związku z brakiem złożenia propozycji służby oraz o nakazanie przez Sąd Dyrektorowi IAS niezwłocznego złożenia propozycji służby w służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem skarżącego, zgodnie z treścią art. 165 ust. 3 i 7 p.w.u. KAS Dyrektor IAS powinien był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, zaś wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. W ocenie skarżącego przepisy te wykluczają dowolność, czy zamienność składania propozycji. Skarżący zarzucił również organowi wadliwą interpretację art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, polegającą na przyjęciu, iż przepis przewiduje sytuację nieotrzymania do 31 maja 2017 r. przez funkcjonariusza propozycji służby. Zdaniem skarżącego wykładnia przepisów p.w.u. KAS przyjmowana przez Dyrektora IAS narusza art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP. W jego ocenie istniała norma ustawowa nakazująca Dyrektorowi IAS złożenie propozycji służby w terminie do 31 maja 2017 r. Wobec nieprzedstawienia takiej propozycji w powyższym terminie, organ popadł w bezczynność. 2. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie z [...] września 2017 r. Dyrektor IAS wniósł o odrzucenie skargi bądź - ewentualnie - jej oddalenie. Uzasadniając pierwsze stanowisko stwierdził, że w sprawie nie toczyło się żadne postępowanie w zakresie propozycji służby. Tym samym brak jest sprawy administracyjnej, w której organ miałby obowiązek wydać decyzję, postanowienie bądź akt lub czynność, których kontrola objęta byłaby kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Tym samym skarżącemu nie przysługuje skarga na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., co powoduje, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nadto podniesiono, że skarga nie dotyczy działań Dyrektora IAS, lecz pracodawcy skarżącego, czyli Izby Administracji Skarbowej, co przesądza, że powinna zostać odrzucona. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Dyrektor IAS stwierdził, że zgodnie z art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 p.w.u. KAS był uprawniony do wyboru propozycji, jaką składał pracownikom lub funkcjonariuszom w zakresie tego, czy proponował im zatrudnienie na podstawie umowy o pracę, czy proponował pełnienie służby. Użyty w tym przepisie zwrot "odpowiednio" oznacza, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej mógł składać zarówno funkcjonariuszom, jak i pracownikom, propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia bądź nowe warunki pełnienia służby w jednostce przez siebie kierowanej. Tym samym był uprawniony do przedłożenia skarżącemu również propozycji określającej warunki zatrudnienia niezależnie od tego, że wcześniej posiadał on status funkcjonariusza. Organ stwierdził również, że skarżący otrzymał propozycję zatrudnienia, którą przyjął 5 czerwca 2017 r., co doprowadziło do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje. 3. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 wyżej powołanej p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w przedmiocie bezczynności organów lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Oznacza to, że skarga na bezczynność może zostać złożona jedynie w sprawach, w których wydawane są akty lub dokonywane czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest uprzednie wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.; w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.). 4. Skarżący domaga się złożenia mu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej, która zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Decyzja administracyjna stanowi natomiast akt, co do zasady objęty kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Oznacza to, że opieszałość w wydaniu takiej decyzji może być zwalczana poprzez skargę na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Należy również uznać, że skarżący wyczerpał wynikający z art. 52 § 1 p.p.s.a. wymóg formalny poprzedzenia skargi ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Z akt administracyjnych dołączonych do sprawy II SAB/Go 97/17 wynika bowiem, że pismem z [...] czerwca 2017 r. skarżący wniósł bezpośrednio do Szefa KAS, czyli organu wyższego stopnia w stosunku do Dyrektora IAS (art. 14 ust. 2 ustawy o KAS) zażalenie na niezałatwienie jego sprawy w terminie. Choć zdaniem sądu, środek służący przymuszeniu organu do załatwienia sprawy winien przybrać formę ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) i winien zostać wniesiony za pośrednictwem Dyrektora IAS (art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a.), to jednak kwalifikacja wniesionego środka prawnego i ewentualne nadanie mu prawidłowego biegu pozostawały w gestii Szefa KAS. Braki te nie mają znaczenia dla skuteczności wniesionego środka i z tych względów należy uznać, że skarżący dochował koniecznego warunku wniesienia skargi na bezczynność. 5. Oceniając merytoryczną zasadność skargi Sąd, na podstawie zgodnych twierdzeń stron oraz wskazanych wyżej akt administracyjnych sprawy ustalił, co następuje. Skarżący rozpoczął pracę w służbie celnej w 1986 r. Do 28 lutego 2017 r. jako specjalista Służby Celnej w stopniu starszego aspiranta celnego. Pismem z dnia [...] lutego 2017r. Dyrektor IAS poinformował skarżącego, że z dniem 1 marca 2017r. jego miejscem wykonywania obowiązków służbowych będzie Urząd Celno - Skarbowy (adres w [...]). Następnie pismem z dnia [...] maja 2017r., w którym organ powołał się na art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej złożył skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej, proponując umowę o pracę na stanowisku starszego asystenta w Urzędzie Celno – Skarbowym (adres w [...]). Dnia 31 maja 2017 r. skarżący wezwał organ do przedłożenia mu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Dnia 5 czerwca 2017 r. skarżący złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji z dnia [...] maja 2017 r. określającej nowe warunki zatrudnienia. Pismem z [...] czerwca 2017 r. skarżący wniósł bezpośrednio do Szefa KAS, czyli organu wyższego stopnia w stosunku do Dyrektora IAS (art. 14 ust. 2 ustawy o KAS) zażalenie na niezałatwienie jego sprawy w terminie. Odpowiadając na pisma zawierające wezwanie do przedstawienia mu propozycji służby organ poinformował skarżącego, że jego wezwanie należy uznać za bezprzedmiotowe z uwagi na to, że przepisy wprowadzające ustawę o KAS przewidują sytuację nieotrzymania przez funkcjonariusza propozycji służby. Pismem z [...] lipca 2017 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej poinformował skarżącego, że wniesione zażalenie nie może być rozpatrzone przez Szefa KAS we wskazanym trybie art. 37 § 1 k.p.a., bowiem w sprawie otrzymania propozycji zatrudnienia/służby, w związku z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy. 6. Przystępując do oceny, czy w takim stanie faktycznym postępowanie Dyrektora IAS cechowała bezczynność w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (czyli gdy nie załatwiono sprawy w terminie) wskazać należy, iż w orzecznictwie wskazuje się, iż bezczynność zachodzi w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl - w skrócie: "CBOSA"). Dla stwierdzenia bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności. Celem skargi na bezczynność jest bowiem spowodowanie wydania przez organ właściwego aktu lub czynności czyli wywiązania się przez organ z prawnego obowiązku wydania takiego aktu. Należy wskazać, że w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w ustawowym terminie. W takim postępowaniu sąd nie bada natomiast sprawy pod kątem merytorycznym, tzn. nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu. 7. W ocenie Sądu, z przepisów p.w.u. KAS nie wynika obowiązek złożenia byłym funkcjonariuszom celnym wyłącznie propozycji służby i tym samym nie można Dyrektorowi IAS przypisać bezczynności polegającej na niezłożeniu takiej propozycji. Zgodnie bowiem z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przytoczony przepis obarczał dyrektorów wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS obowiązkiem złożenia alternatywnie: pisemnej propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki w terminie do dnia 31 maja 2017 r. ("składają odpowiednio"). W odniesieniu do funkcjonariuszy, którzy zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w.u. KAS stali się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 1 marca 2017 r.) funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej możliwe było zatem przedstawienie pisemnej propozycji zatrudnienia jak i propozycji służby. Propozycje te różniła forma: w przypadku propozycji zatrudnienia był to akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zaś w przypadku propozycji służby - decyzja administracyjna (art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS). W ocenie sądu przepis art. 165 ust. 3 p.w.u. KAS nie stanowi podstawy prawnej, z której wynikałby obowiązek Dyrektora IAS złożenia funkcjonariuszom wyłącznie propozycji służby. Przepis ten ma charakter incydentalny, przyporządkowujący funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek KAS wyłącznie przejściowo, na czas do upływu okresu określonego w art. 170 p.w.u. KAS. Przepis ten nie nadaje adresatowi trwałego statusu funkcjonariusza. Status wskazanych w nich osób, w tym byłych funkcjonariuszy celnych będących od 1 marca funkcjonariuszami Służby Celno - Skarbowej, miał zostać - w sposób definitywny - ukształtowany przy zastosowaniu instytucji wprowadzonej w powołanym już art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, czyli w drodze składania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia lub służby, uwzględniających posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. 8. Sąd nie podziela również stanowiska skarżącego, że obowiązek przedłożenia wyłącznie propozycji służby wynika z użycia w przytoczonym wyżej przepisie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS przez ustawodawcę słowa "odpowiednio", a następnie spójnika "albo" co - zdaniem skarżącego - przy nawiązaniu do rozwiązania zawartego w treści art. 165 ust. 3 i art. 171 ust. 1 p.w.u. KAS skutkuje tym, że organ miał obowiązek złożyć wszystkim dotychczasowym pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. W ocenie Sądu zwrot "odpowiednio" odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy. W ten sposób w przepisie uporządkowano zatem to, kto (jaki organ) komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję. Z kolei spójnik "albo" rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone, tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Analiza treści przepisu nie wyklucza takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Tego rodzaju wykładnia powyższego przepisu znajduje zresztą potwierdzenie w dalszych przepisach ustawy, z których wprost wynika to, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia. Chodzi tu o zapisy zawarte w art. 169 ust. 3 p.w.u. KAS, który w początkowej części brzmi następująco: "Funkcjonariusz, który w dniu otrzymania propozycji zatrudnienia (...)", czy w art. 174 ust. 3 tej ustawy, którego początkowa część brzmi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy (...)". 9. Z tych względów Sąd uznał, że organ składając skarżącemu przed 31 maja 2017 r. propozycję warunków zatrudnienia uczynił zadość swoim formalnym obowiązkom wynikającym z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, przy czym obowiązek organu nie ograniczał się wyłącznie do przedstawienia propozycji służby, lecz polegał na alternatywnym złożeniu propozycji służby bądź propozycji zatrudnienia. Zważywszy na zakres kognicji Sądu w sprawie ze skargi bezczynność, Sąd nie mógł oceniać ani narzucać organowi merytorycznej treści podejmowanych czynności. Dlatego nie mógł odnieść się do uwag zawartych w uzasadnieniu skargi, dotyczących przesłanek nieprzedstawienia propozycji służby wynikających z art. 144 ust. 1 ustawy o KAS. W tej sprawie sąd nie oceniał również zarzutów dotyczących konstytucyjności wskazanych w skardze przepisów p.w.u. KAS. Ocena legalności samej propozycji służby wykracza poza ramy niniejszej sprawy. Ochrony sądowej w tym zakresie poszukiwać należy poprzez skargę na samą tę propozycję stanowiącą, zdaniem Sądu akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.