II SA/Lu 510/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 12, 14 i 16, art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195) - Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. D., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia 2017 r., znak OPS – [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na M. D. (ur. 6 sierpnia 2016 r.). Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w poniższym stanie faktycznym. W dniu 12 września 2016 r. J. D. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – M. D.. We wniosku wskazano, że w skład rodziny wchodzą 4 osoby - skarżący, A. W., C. D. i M. D.. W piśmie z dnia 12 stycznia 2017 r. skarżący wyjaśnił, że nie składał i nie będzie składać wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Wraz z wnioskiem przedłożono wyrok Sądu Okręgowego w L. z dnia 25 lutego 2014 r. rozwiązujący związek małżeński J. D. i A. D.. Wspomnianym wyrokiem orzeczono o wykonywaniu władzy rodzicielskiej nad małoletnim dzieckiem C. D. ur. 20 stycznia 2006 r. (władzę rodzicielską powierzono obojgu rodzicom), ustalono miejsce pobytu dziecka przy matce A. D., ustalono nieograniczone kontakty J. D. z synem C. , zobowiązano obie strony do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania małoletniego syna, a na powoda nałożono obowiązek regulowania świadczeń alimentacyjnych w wysokości [...] zł miesięcznie. Rozpoznając sprawę organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia i stwierdził, powołując się ustawową definicję rodziny (art. 2 pkt 16), że Sąd nie ustalił opieki naprzemiennej obojga rodziców, tym samy drugi syn - M. D. jest pierwszym dzieckiem w rodzinie skarżącego i w tej sytuacji należy badać kryterium dochodowe rodziny. Na takie badanie skarżący nie wyraził zgody. W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez błędną wykładnię tego przepisu oraz zaniechania ustaleń co do sposobu sprawowania opieki przez J. D. nad pierwszym dzieckiem – C. D.. Wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Motywując podjęte rozstrzygnięcie Kolegium przywołało brzmienie norm prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia (art. 2 pkt 14, art. 2 pkt 16, art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci) i wyjaśniło między innymi, że dziecko zalicza się jednocześnie do członków obojga rodzin, gdy dziecko zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod naprzemienną opieką obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący sprawował naprzemienną opiekę nad małoletnim synem – C. D., co oznacza, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że dziecko to nie zalicza się do członków rodziny skarżącego. W odniesieniu do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że orzeczenie rozwiązujące małżeństwo i ustalające nieograniczone kontakty strony z dzieckiem nie stanowi podstawy do uznania, że rodzicom przyznano opiekę naprzemienną. Kolegium wyjaśniło również, że niecelowe jest badanie dochodów rodziny, ponieważ skarżący stoi na stanowisku, że w skład jego rodziny wchodzi syn z pierwszego małżeństwa. Nie bez znaczenia jest także pismo skarżącego z dnia 12 stycznia 2017 r. zawierające oświadczenie, że nie zamierza składać wniosku o świadczenie na pierwsze dziecko. Zatem niezasadny jest zarzut o braku działań w celu dokładnego rozpatrzenia sprawy. Jeśli skarżący chce uzyskać status osoby sprawującej naprzemienna opiekę nad synem, to musi podjąć stosowne działania przed sądem rodzinnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. D. zarzucił naruszenie: - art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci – poprzez błędną wykładnię pojęcia rodziny – oraz art. 32 Konstytucji RP i zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne; -art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. oraz 8 k.p.a. poprzez rozpoznanie dwukrotnie sprawy przez ten sam skład orzekający SKO w L. (co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na mocy art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.); - art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. i oparcie decyzji na niepełnym, wybiórczym i lakonicznym materiale dowodowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając dodatkowo, że nie kwestionuje orzeczenia sądu i zawartego z byłą żoną porozumienia o nieograniczonych kontaktach skarżącego z synem z pierwszego małżeństwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia Kolegium. Według definicji rodziny (w myśl art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci), ustawodawca co do zasady nakazuje zaliczać do rodziny dzieci wspólnie zamieszkujące z małżonkami, rodzicami, opiekunami faktycznymi. Ustawa przewiduje jednak, że w przypadku dziecka, które zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Miejsce zamieszkania osoby normują przepisy art. 25 – 28 Kodeksu cywilnego. Wskazane unormowania oraz uregulowanie art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wskazują, że ustawodawca nie wiąże możliwości zaliczenia dziecka (pozostającego pod opieką naprzemienną) do rodziny – z miejscem zamieszkania dziecka w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Miejsce zamieszkania dziecko może mieć tylko jedno. Nie sprzeciwia się to możliwości zaliczenia dziecka jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. O tym, że dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców nie decyduje w tym przypadku jego miejsce zamieszkania, a wyłącznie to czy jest ono, zgodnie z orzeczeniem sądu, pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców. Wyjaśnić należy, że w świetle obowiązujących przepisów brak jest definicji pojęcia "opieki naprzemiennej", użytego przez ustawodawcę w art. 2 pkt 16 ustawy, nowości w polskim systemie prawnym wprowadzonym do obrotu prawnego z dniem 1 kwietnia 2016 r. Z akt administracyjnych wynika, iż małżeństwo skarżącego z A. D. zostało rozwiązane przez rozwód bez orzekania o winie stron, a wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim C. D. (ur. 20 stycznia 2006 r.) powierzone zostało obojgu rodzicom, a miejsce pobytu tego dziecka ustalone zostało przy matce. Jednocześnie w wyroku tym ustalono nieograniczone kontakty J. D. z synem [...], zobowiązano obie strony do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania małoletniego syna, a na powoda nałożono obowiązek regulowania świadczeń alimentacyjnych. Z akt sprawy nie wynika, że po wydaniu wyroku rozwodowego zapadło jakiekolwiek orzeczenie w sprawie ustalenia kontaktów z małoletnim dzieckiem. Zdaniem Sądu, orzekające organy ustaliły stan faktyczny sprawy w sposób właściwy. W tym zakresie niezasadny okazał się zarzut skargi o naruszeniu prawa materialnego (art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci), poprzez błędną wykładnię pojęcia rodziny. Opiekę naprzemienną należy wiązać z sytuacją, w której z orzeczenia sądu wynika, że rodzice rozwiedzeni lub żyjący w separacji lub żyjący w rozłączeniu sprawują opiekę nad wspólnym dzieckiem na przemian, w mniej więcej równych, powtarzających się, następujących po sobie okresach i że obojgu rodzicom pozostawiono władzę rodzicielską. Łączy się to z rzeczywistym zamieszkiwaniem dziecka z obojgiem rodziców, na przemian. Ustalenie w sprawie opieki naprzemiennej powinno wynikać z orzeczenia sądu (wyroku rozwodowego, czy postanowienia w przedmiocie ustalenia kontaktów z dzieckiem). Nie może natomiast wynika z oświadczenia (wyjaśnienia) wnioskującego o przyznanie świadczenia wychowawczego. Badanie przez organ administracji sprawy faktycznego sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej, utrzymywania kontaktów z dzieckiem przez skarżącego, miejsca pobytu dziecka, wywiązywania się przez skarżącego z obowiązku alimentacyjnego nie zastępuje wymaganego przez ustawę orzeczenia sądu. W realiach niniejszej brak było obiektywnych podstaw do przyjęcia, że M. D. pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej nie potwierdzała zarzutów skargi w tym zakresie. Kolegium orzekło w sprawie bez naruszenia art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W świetle powyższych rozważań, postępowanie organu nie naruszało również przepisów proceduralnych (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) regulujących zasady obowiązujące przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy w aspekcie opieki naprzemiennej byłoby czynnością zbędną i niemającą normatywnego uzasadnienia. Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 778/17, wypada opowiedzieć się za tym aby rozstrzygnięcia w sprawach opieki naprzemiennej podejmowane były przez sąd wyspecjalizowany w sprawach rodzinnych, uwzględniający przy określaniu warunków tejże opieki okoliczności indywidualnej sprawy, a w szczególności konfrontujący oczekiwania rodziców wykonujących władzę rodzicielską z dobrem dziecka jako wartością dominującą (art. 95 § 3 K.r.o.). Tym samym samodzielne rozstrzyganie o opiece naprzemiennej przez organ administracji właściwy w sprawie świadczenia wychowawczego jest nieuprawnione i to nie tylko w świetle wyraźnego brzmienia art. 2 pkt 16 u.p.p., ale także dlatego, że organ ten nie dysponuje instrumentarium prawnym umożliwiającym skonfrontowanie z dobrem dziecka artykułowanego przez rodzica lub oboje rodziców faktu istnienia opieki naprzemiennej, jako warunku przyznania świadczenia wychowawczego. W wyroku z dnia 17 listopada 2017 r. (sygn. akt I OSK 1046/17) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu, zaś organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. W świetle powyższych rozważań zaskarżona decyzja Kolegium z dnia [...] marca 2017 r. jest rozstrzygnięciem prawidłowym. Nie narusza ono – wbrew zarzutom i wnioskom skargi – art. 32 Konstytucji RP i wyrażonej w tym przepisie zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne oraz zakazu dyskryminowania. To, że w dacie orzekania o rozwodzie nie było podstaw do ustalenia opieki naprzemiennej, nie oznacza, że Kolegium błędnie zinterpretowało art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i w konsekwencji naruszono konstytucyjną zasadę, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Skontrolowanej decyzji Kolegium zarzucono, że wydano ją z naruszeniem powyższego przepisu oraz art. 8 i art. 27 § 1 k.p.a. Przepis art. 8 k.p.a. – w wersji obowiązującej w dacie orzekania przez Kolegium – stanowił, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z uregulowania art. 27 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 17 marca 2017 r.) wynika, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1. O wyłączeniu tego członka w przypadkach określonych w art. 24 § 3 postanawia przewodniczący organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia na wniosek strony, członka organu kolegialnego albo z urzędu. Członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem (art. 27 § 1a k.p.a.). W myśl art. 27 § 2 k.p.a. jeżeli wskutek wyłączenia członków organu kolegialnego organ ten stał się niezdolny do podjęcia uchwały z braku wymaganego quorum, stosuje się odpowiednio przepisy art. 26 § 2. Jeżeli samorządowe kolegium odwoławcze wskutek wyłączenia jego członków nie może załatwić sprawy, minister właściwy do spraw administracji publicznej, w drodze postanowienia, wyznacza inne samorządowe kolegium odwoławcze (art. 27 § 3 k.p.a.). Odnosząc się do zarzutu skargi o rozpoznaniu sprawy dwukrotnie przez ten sam skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego należy wskazać, że zaskarżoną decyzję wydano po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ wyższego stopnia. Po raz pierwszy rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji – jak to wynika z akt sprawy – decyzją Kolegium z dnia [...] grudnia 2016 r. uchylono rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] września 2016 r. i sprawę przekazano temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrzenie sprawy nie oznaczało zatem udziału w "wydaniu zaskarżonej decyzji". Nie wystąpiła sytuacja, że członek SKO w L. brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W grę nie wchodzi również kwestia, że członek Kolegium podlegał wyłączeniu na mocy art. 27 § 1a k.p.a. Gwarancyjna rola komentowanych przepisów powinna być zachowana w rozsądnych granicach w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09. Zatem zarzut o wystąpieniu podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, z tego powodu, że zaskarżona decyzja została wydana przez członków Kolegium podlegających wyłączeniu, okazał się nieusprawiedliwiony. Reasumując, podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak też zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie znalazł też innych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.