IV SAB/Po 74/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi I. W. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Sygn. akt IV SAB/Po [...] UZASADNIENIE W dniu [...] września 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga I. W. (zwanej dalej: skarżąca) na bezczynność [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w załatwieniu zażalenia skarżącej z dnia [...] czerwca 2017 r. od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwany dalej: PINB) z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności użytkowania budynku mieszkalnego w K., przy ul. [...], na dz. nr [...] (zwanego dalej: budynkiem). Skarga została złożona w następujących okolicznościach faktycznych. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. PINB, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zmianami, zwanej dalej: Kpa), po rozpatrzeniu podania skarżącej z dnia [...] maja 2017 r. zatytułowanego "żądanie strony wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności użytkowania" budynku mieszkalnego w K., przy ul. [...], na dz. nr [...]", odmówił wszczęcia postępowania. Zażalenie na ww. postanowienie w ustawowym terminie wniosła skarżąca podaniem z dnia [...] czerwca 2017 r. W dniu [...] czerwca 2017 r. zażalenie to wpłynęło do WWINB. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. WWINB zwrócił się do PINB o niezwłoczne przekazanie całości akt sprawy organu I instancji. Podkreślił także, albowiem pismo skierowane było również do skarżącej, że do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa budowlanego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 Kpa). Jednocześnie, stosownie do treści art. 36 § 2 Kpa, WWINB poinformował strony postępowania, iż z przyczyn niezależnych od organu, zażalenie zostanie rozpatrzone po przesłaniu przez organ powiatowy całości akt sprawy w terminie nie później niż do dnia [...] sierpnia 2017 r. Kolejno – pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. – WWINB, na podstawie art. 36 § Kpa, zawiadomił strony postępowania o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wskazał nowy termin jej załatwienia tj. nie później niż do dnia [...] września 2017 r. W uzasadnieniu zawiadomienia organ wskazał, że z uwagi na skomplikowany stan prawny sprawy konieczne było zawiadomienie stron o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz wskazanie nowego terminu jej załatwienia. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżąca wniosła, za pośrednictwem WWINB, ponaglenie "na bezczynność WWINB" na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 i art. 17 pkt 3 Kpa, w związku z art. 35 § 3 Kpa, wnosząc o wskazanie, że organ rozpatrujący sprawę (WWINB) dopuścił się bezczynności, stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu rozpatrującego sprawę (WWINB) do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności, podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości oraz pociągnięcie do odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa pracownika organu (WWINB), który nie załatwił sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB) odmówił wyznaczenia WWINB dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że ponieważ w przedmiotowej sprawie organ, na którego bezczynność złożona została skarga, zgodnie z art. 36 § 2 Kpa zawiadomił strony o niezałatwieniu w terminie sprawy, podając przyczynę zwłoki oraz wskazał nowy termin załatwienia sprawy, należało odmówić wyznaczenia WWINB dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. Odnosząc się do pisma Skarżącej - ponaglenia w przedmiotowej sprawie, wskazano, zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, czyli przed dniem [...] czerwca 2017 r., ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Kolejno, postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] WWINB, na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 Kpa, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej z dnia [...] czerwca 2017 r. na postanowienie PINB z dnia [...] czerwca 2017 r. odmawiającego wszczęcia postępowania na podstawie podania skarżącej z dnia [...] maja 2017 r. zatytułowanego "żądanie strony wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności użytkowania" budynku mieszkalnego w K., przy ul. [...], na dz. nr [...] (zwane dalej odpowiednio: wniosek, budynek, działka) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Dnia [...] września 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła, opisana na wstępie, skarga na bezczynność WWINB w załatwieniu zażalenia skarżącej z dnia [...] czerwca 2017 r. Skarżąca wniosła o wydanie stosownego orzeczenia przez WWINB bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 Ppsa; uwzględnienie skargi na bezczynność przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i zobowiązanie WWINB do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez WWINB w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa); stwierdzenie, że W WINB dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa); stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 a Ppsa); przyznanie od WWINB na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Ppsa (art. 149 § 2 Ppsa) oraz zasądzenie od WWINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenia art. 12 Kpa i art. 35 § 3 Kpa polegające na niezałatwieniu sprawy w postępowaniu zażaleniowym w ustawowym terminie jednego miesiąca, ani też w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 Kpa. Uzasadniając żądania i zarzuty skargi skarżąca wywodziła, że nawet skomplikowany stan sprawy nie uprawnia do załatwienia sprawy w okresie dłuższym niż dwa miesiące, a ponadto okoliczność ta nie ma zastosowania w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym), w którym obowiązuje bezwzględny (ustawowy) termin jednego miesiąca. Wskazała, że WWINB pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. przekazał ponaglenie do GINB wskazując kolejny - odległy termin [...] września 2017 r. z uwagi na okres urlopowy. Tymczasem sądy administracyjne wielokrotnie wyjaśniały, że uzasadnienia dla bezczynności nie mogą stanowić okoliczności związane z okresem urlopowym. Zdaniem skarżącej brak możliwości załatwiania spraw podlegających właściwości organu w okresie wakacyjnym z uwagi na urlopy pracownicze świadczy jedynie o nieprawidłowościach w sposobie organizacji pracy urzędu, czego konsekwencji nie może ponosić obywatel. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze WWINB wskazał, że nie są one niezasadne. W ocenie organu stan faktyczny i prawny sprawy był skomplikowany, z czas trwania postępowania zażaleniowego przy swojej zawiłości nie przekroczył rozsądnych granic. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t. z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 roku, poz. 1369, zwanej dalej – Ppsa) kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 § 1 Ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), że dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a Ppsa). Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a to ze względów opisanych poniżej. Na wstępie wymaga też wyjaśnienia, że przywołując w uzasadnieniu przepisy kodeksu postępowania administracyjnego Sąd uwzględnia ich brzmienie obowiązujące w dacie wniesienia wniosku, czyli przez zmianą dokonaną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), która weszła w życie z dniem [...] czerwca 2017 r. Przepis art. 52 § 1 Ppsa przewiduje, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeżeli skarga dotyczy, tak jak w niniejszej sprawie, bezczynności organu administracji, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, w trybie przewidzianym w art. 37 Kpa. Przy tym okoliczność nieuwzględnienia zażalenia nie ma wpływu na rozpoznanie skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Istotny jest fakt wyczerpania przysługującego skarżącemu środka zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 Ppsa Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. wniosła do organu ponaglenie, które – w okolicznościach sprawy i wziąwszy pod uwagę odformalizowanie procedury administracyjnej – należy poczytać za zażalenie na bezczynność WWINB w przedmiocie rozpoznania zażalenia z dnia [...] czerwca 2017 r. Trzeba również podkreślić, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określają jedynie terminy do wniesienia skargi z zaskarżeniem określonych aktów i czynności - art. 53 § 1 i 2 Ppsa, łącząc je z aktem lub czynnością, które strona zaskarża do sądu. Bezczynność czy przewlekłość postępowania organu stwarza zaś stan, w którym wniesienie skargi do sądu nie jest ograniczone terminem. Jedynym w takim przypadku warunkiem wniesienia skargi, który obowiązana jest spełnić strona, jest uprzednie wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 37 Kpa. Oznacza to, że strona w każdym czasie po wniesieniu zażalenia uprawniona jest do wniesienia skargi do sądu na bezczynność organu i nie wiążą jej w tym zakresie żadne terminy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2011 r., I OSK 857/11, LEX nr 1081061). Stwierdzić zatem należy, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wymogi formalne skargi na bezczynność. Kolejno wskazać należy, że czynności procesowe organu podporządkowane są przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, z których wynika m.in., że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepisy procesowe określają także terminy załatwiania sprawy, przy czym stosownie do przyjętej w art. 12 § 1 Kpa zasady ogólnej szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2 art. 12 Kpa). W myśl art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty o dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5). Artykuł 36 § 1 Kpa stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2). Powyższe przepisy nakładają zatem na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w art. 35 Kpa, bądź w przepisach szczególnych, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie (m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, Lex nr 491969), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji (postanowienia lub innego aktu) albo nie podjął stosownej czynności. Obejmuje ona również sytuacje, gdy organ odmawia rozpoznania sprawy lub jej załatwienia, bo błędnie uznaje, że zachodzą okoliczności, które zwalniają go z obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Wskazać również należy, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej w przepisów prawa czynności w sprawie, w której organ jest właściwy do podjęcia czynności postępowania objętych skierowanym przez stronę zarzutem bezczynności. Ocena zasadności skargi na bezczynność dokonywana jest przez Sąd na podstawie akt sprawy i z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 41/16, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi do sądu. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie tak rozumiana bezczynność WWINB nie zaistniała. Należy bowiem wskazać, że po wpłynięciu zażalenia do organu II instancji (dnia [...] czerwca 2017 r.) organ ten w terminie do załatwienia sprawy zmuszony był zwrócić się do organu I instancji o przekazanie akt sprawy. Z tego też względu jednocześnie, stosownie do treści art. 36 § 2 Kpa, poinformował strony postępowania, iż z przyczyn niezależnych od organu, zażalenie zostanie rozpatrzone po przesłaniu przez organ powiatowy całości akt sprawy w terminie nie później niż do dnia [...] sierpnia 2017 r. (pismo z dnia [...] czerwca 2017 r.). Następnie z uwagi na skomplikowany stan prawny sprawy, pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. ponownie zawiadomił strony o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wskazał nowy termin jej załatwienia tj. nie później niż do dnia [...] września 2017 r. Należy zatem stwierdzić, że po pierwsze – organ sukcesywnie podejmował czynności w sprawie, a w związku z przedłużającym się postępowaniem realizował wynikający z art. 36 Kpa obowiązek zawiadomienia strony o przypadkach niezałatwienia sprawy w terminie, podając przy tym przyczyny zwłoki oraz wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Wprawdzie w dniu wniesienia rozpoznawanej przez Sąd skargi, to jest w dniu [...] września 2017 r., nie było jeszcze wydane rozstrzygnięcie kończące postępowanie administracyjne, ale też nie upłynął termin do jego wydania, a organ podejmował czynności w celu wyjaśnienia treści żądania skarżącego. Jednocześnie, w ocenie Sądu, sprawa miała też skomplikowany charakter, w tym sensie, że skarżąca inicjuje postępowania mające na celu kwestionowanie prawidłowości budowy budynku opisanego na wstępie, w szczególności wszczynając postępowania w trybach nadzwyczajnych (nieważnościowym, wznowieniowym), ale też postępowania zwykłe, których przedmiotem jest badanie legalności budowy i użytkowania budynku. Mnogość i jednoczesność toczących się postępowań, włącznie z zainicjowanymi postępowaniami sądowoadministracyjnymi może, zdaniem sądu, nastręczać istotne trudności dla organu w ustaleniu zakresów tych postępowań, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia powagi rzeczy osadzonej oraz ewentualnych przesłanek zawieszenia postępowań, umorzenia postępowań, czy też odmowy wszczęcia postepowań. Należy zgodzić się z poglądem wskazanym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (wyrok z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Wr 70/17, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), że samo niezałatwienie sprawy w terminie nie mogłoby być poczytane za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o ile działaniom organu da się przypisać logikę postępowania prowadzącą do szybkiego i efektywnego gromadzenia materiału dowodowego i jego sprawnej oceny wyrażonej w decyzji kończącej postępowanie. Mając na względzie powołane okoliczności faktyczne nie można przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności dotyczącej rozpatrzenia zażalenia strony z dnia [...] czerwca 2017 r. Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie bowiem wynika, że w dniu [...] września 2017 r., na skutek rozpatrzenia zażalenia, organ wydał postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] czerwca 2017 r. Odnosząc zaś tę datę do dnia zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie (11 września 2017 r.) należy stwierdzić, że skarga jest niezasadna, gdyż w momencie jej wniesienia organ nie pozostawał bezczynny, albowiem wydając postanowienie z dnia [...] września 2017 r. organ dochował terminu zakończenia sprawy określonego właśnie na dzień [...] września 2017 r. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 Ppsa.