II SA/Po 774/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie likwidacji instytucji kultury oddala skargę Rada Miejska w S. w dniu [...] maja 2017 r. podjęła UCHWAŁE NR [...] w sprawie zamiaru likwidacji samorządowej instytucji kultury - Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w S.. Wskazując w podstawie prawnej przepisy art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446; ze zm.) oraz art. 22 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 862) Rada Miejska w S. uchwala, co następuje: § 1. Z dniem [...] grudnia 2017 r. zamierza się zlikwidować samorządową instytucję kultury - Miejsko- Gminny Ośrodek Kultury w S., dla którego organizatorem jest G. S.. § 2. Przyczyną zamierzonej likwidacji jest włączenie zadań tej jednostki do przedmiotu działalności Miejsko -Gminnej Biblioteki Publicznej w S. i prowadzenie jednej instytucji kultury, zapewniającej szersze spektrum działań na forum lokalnym i ponadlokalnym. Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...].06.2017 r. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) orzekł nieważność uchwały nr [...] 7 Rady Miejskiej w S. z dnia [...] maja 201 7 r. w sprawie zamiaru likwidacji samorządowej instytucji kultury - Miejsko - Gminnego Ośrodka Kultury w S. - ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu podano, że Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie zamiaru likwidacji samorządowej instytucji kultury - Miejsko - Gminnego Ośrodka Kultury w S. została doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu dnia [...] maja 201 7 r. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 9 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jednostki samorządu terytorialnego mają obowiązek tworzyć instytucje kultury, aby przy ich pomocy organizować i prowadzić działalność kulturalną na swoim terenie. Podmiotom tworzącym instytucje kultury ustawa nadaje rangę organizatora kultury, który może decydować o utworzeniu, połączeniu, podziale czy likwidacji samorządowych instytucji kultury. Procedura likwidacji samorządowej instytucji kultury uregulowana została w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Jednym z podstawowych etapów procedury likwidacji samorządowej instytucji kultury jest podanie do publicznej wiadomości zamiaru takiej likwidacji wraz z uzasadnieniem na 6 miesięcy przed planowaną datą likwidacji (art. 22 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej). Rada w drodze uchwały wyraziła zamiar likwidacji z dniem [...] grudnia 2017 r. samorządowej instytucji kultury – Miejsko Gminnego Ośrodka Kultury w S.. Wśród przyczyn likwidacji rada wskazała, m.in. stan lokalowy, który ogranicza możliwość rozszerzenia zakresu działania instytucji oraz zwiększenie spektrum działań na forum lokalnym i ponadlokalnym w przypadku połączenia obu instytucji i w rezultacie lepsze wykorzystanie zasobów materialnych oraz osobowych. W ocenie organu nadzoru wymienione wyżej okoliczności nie stanowią "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 22 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który sianowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach organizator może zlikwidować instytucję kultury, Przedmiotowa przesłanka będąca pojęciem zawierającym zwrot ocenny wymaga więc wartościowania określonego stanu rzeczy. W świetle przepisów ustawy organizator zobligowany jest wskazać powody likwidacji instytucji kultury, przy założeniu, że c h o d z i o zdarzenia i sytuacje wyjątkowe, nadzwyczajne które uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie instytucji kultury (wyrok NSA z. dnia 29 1 u tego 2 012 r. sygn. akt II OSK 45/12). Likwidacja instytucji kultury z przyczyn ekonomicznych jest dopuszczalna wyłącznie w razie całkowitego braku środków finansowych na dalszą działalność tej instytucji, o ile środków tych nie uda się zgromadzić w wynik u działań podejmowanych w związku z podaniem do publicznej wiadomości informacji o zamiarze likwidacji (art. 22 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej). Podane przez radę przyczyny likwidacji samorządowej instytucji kultury w kontekście uregulowań art. 22 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zdaniem organu nadzoru, nie stanowią przekonujących przesłanek wskazujących na brak możliwości dalszego funkcjonowania Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w S.. Podkreślenia ponadto wymaga wyraźne wskazanie ustawodawcy, iż likwidacja instytucji kultury z przyczyn ekonomicznych jest dopuszczalna w sytuacji całkowitego braku środków finansowych na dalszą działalność likwidowanej instytucji, a nie jak wynika z uchwały - dwóch funkcjonujących na terenie gminy instytucji. W rezultacie wymaga się udowodnienia, że w wyniku działań podejmowanych w związku z podaniem do publicznej wiadomości informacji o zamiarze likwidacji, zgromadzenie środków na dalszą działalność instytucji kultury jest niemożliwe. Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wprost wyjaśnia powody wprowadzenia przez ustawodawcę 6 miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 22 ust. 2 ustawy. W przypadku likwidacji instytucji kultury odpowiednio wczesne i publiczne poinformowanie o zamiarze i przyczynach likwidacji ma służyć stworzeniu możliwości podjęcia działań do zgromadzenia środków finansowych, które umożliwia dalsze funkcjonowanie danej instytucji kultury. W tej sprawie rada nie wskazuje na całkowity brak środków lub innych szczególnie uzasadnionych przypadków uzasadniających likwidację instytucji, a na optymalizację procesów zarządzania jednostkami poprzez wykorzystanie połączonych zasobów osobowych, materiałowych oraz finansowych w ramach" nowej struktury organizacyjnej. Przedstawione powody nie wskazują również na istnienie jednoznacznie negatywnego ich w pływu na dalsze funkcjonowanie Miejsko- Gminnego Ośrodka Kultury w S.. Dalej wskazano, iż zgodnie z art. 10 ustawy z 27 .06.19 9 7 r. o bibliotekach (Dz.U. z 2012 r. poz. 642 ze z m.); biblioteka może stanowić samodzielną jednostkę organizacyjną albo wchodzić w skład innej jednostki. Biblioteka stanowiąca samodzielną jednostkę organizacyjną działa na podstawie aktu o utworzeniu biblioteki oraz statutu nadanego przez organizatora (art. 1 1 ust. 1 ustawy o bibliotekach Zgodnie z art.. 13 u s t a wy o bibliotekach organizator m o że dokonać połączenia, podziału lub likwidacji biblioteki, ponadto jest obowiązany na 6 miesięcy przed dniem wydania aktu o połączeniu, podziale lub likwidacji biblioteki podać do publicznej wiadomości informację o swoim zamiarze wraz z uzasadnieniem. Połączenie, podział lub likwidacja biblioteki wchodzącej w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej następuje po zasięgnięciu przez organizatora opinii jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki. Stosownie zaś do treści art. 13 ust. 7 ustawy, biblioteki publiczne mogą być, z zastrzeżeniem art. 19 tejże ustawy, łączone z innymi instytucjami kultury, jeżeli połączenie nie spowoduje uszczerbku w wykonywaniu dotychczasowych zadań. W myśl art. 13 ust. 8 ustawy o bibliotekach połączenie wymaga jednak zasięgnięcia opinii Krajowej Rady Bibliotecznej i właściwej wojewódzkiej biblioteki publicznej oraz wydania zgody przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Zgodnie z § 1 ust. 2 uchwały przyczyną zamierzonej likwidacji jest włączenie zadań tej jednostki do przedmiotu działalności Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w S. i prowadzenie jednej instytucji kultury zapewniającej szersze spektrum działań, zatem rada wprost wskazuje, iż uchwała ta jest podejmowana z zamiarem docelowego połączenia Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w S. z Miejsko-Gminną Biblioteką Publiczną w S., a nie z rzeczywistą likwidacją ośrodka kultury. Jakkolwiek w dokumentach rada określa swoje czynności wobec Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w S. jako likwidację, to jednak zasadniczym kierunkiem tych działań jest jego dalsza działalność w strukturze biblioteki publicznej. O powyższym świadczy również uzasadnienie do uchwały wskazujące na przejęcie wierzytelności i zobowiązań "likwidowanego" ośrodka kultury przez bibliotekę publiczną, co stoi w sprzeczności z art. 24 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który stanowi, że zobowiązania i wierzytelności likwidowanej instytucji kultury przejmuje organizator. Ponadto porównanie niniejszej uchwały z uchwałą nr [...] 7 z dnia [...] maja 201 7 r. w sprawie zmiany Statutu Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w S. prowadzi do tożsamych wniosków (zakres zadań przypisywany do biblioteki publicznej jest tożsamy z zakresem zadań realizowanych dotąd przez ośrodek kultury). Od [...] stycznia 2018 r. instytucje te miały funkcjonować jako jedna, pod wspólną nazwą, z dotychczasową kadrą pracowniczą wywodzącą się z obu tych instytucji, przejmując mienie i zadania. W tym stanie faktycznym, w ocenie organu nadzoru, przyjęte rozwiązania wymagają podjęcia właściwej uchwały dotyczącej połączenia ośrodka kultury z biblioteką publiczną i uzyskania w tej sprawie stosownych opinii oraz zgody ministra, natomiast w niniejszym przypadku taki tryb nie został zachowany. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie działanie, które prowadzi do wykorzystania zasobów osobowych, materiałowych oraz funkcjonalnych do kontynuowania działalności tylko w ramach nowej struktury organizacyjnej nie jest likwidacją i w istocie zmierza do obejścia restrykcyjnego trybu połączenia tych dwóch instytucji, o którym mowa w art. 13 ust. 8 ustawy o bibliotekach (wyrok NSA z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3182/ 14. Skargę do Sądu na opisane rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła G. S.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego - art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 862) poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wskazana w uchwale przyczyna zamiaru likwidacji instytucji kultury, nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym na likwidację instytucji kultury, 2/ naruszenie prawa materialnego - art. 9 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 862) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zadania z zakresu działalności kulturalne] realizowane dotychczas przez Miejsko-Gminny Ośrodek Kultury w S. nie mogą być prowadzone w ramach innej samorządowej instytucji kultury, tj. przez Miejsko-Gminną Bibliotekę Publiczną w S., 3. naruszenie prawa materialnego - art. 24 ustawy z dnia 25 października 991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. 2017 r., poz. 862) poprzez niewłaściwe zastosowanie przypisujące Miejsko-Gminnej Bibliotece Publicznej w S. rolę "organizatora", który przejmie zobowiązania i wierzytelności likwidowanej instytucji kultury - M-GOK w S., podczas gdy M-GBP jest adresatem wyłącznie zadań kulturalnych, a nie odpowiedzialności finansowej M-GOK w S.. Stawiając te zarzuty skarżący podstawie art. 148 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie autora skargi organ nadzoru dokonał błędnej wykładni art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 862) (dalej - Ustawa) i bezpodstawnie przyjął, że wskazana w uchwale przyczyna zamiaru likwidacji instytucji kultury, nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym na likwidację Miejsko - Gminnego Ośrodka kultury w S. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369, dalej "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 148 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W przedmiotowej sprawie skarga okazała się niezasadna. Badając wymogi formalne skargi przyjąć należy, że została ona wniesiona zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.) w terminie 30 dni przez uprawniony organ wraz z dołączoną uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...].06.2017 r. o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego i powierzeniu wykonania tej uchwały Burmistrzowi Miasta S. (art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). W ocenie Sądu badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego nie może ograniczać się jedynie do oceny prawidłowości podnoszonych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zarzutów wobec uchwały, której nieważność Wojewoda stwierdził. Istotna jest bowiem zgodność z prawem samego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa. Tak jak w przypadku decyzji administracyjnych, tak i wobec rozstrzygnięć nadzorczych o ile rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu nie ma podstaw do uwzględnienia skargi nawet w sytuacji, gdy uzasadnienie nie wskazuje wszystkich istotnych naruszeń jeżeli miały miejsce. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 2 tej ustawy o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Organ nadzoru może wnieść skargę do sądu tylko w przypadku wskazanym w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy. Z tego wynika, że w sytuacji gdy organ nadzoru stwierdziłby rozstrzygnięciem nadzorczym nieważność uchwały z uwagi na istotne naruszenie prawa a w uzasadnieniu nie wskazałby faktycznie zaistniałych naruszeń to nie miałby podstaw do wnoszenia później skargi na taką uchwałę, co zamykałoby drogę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Sąd zaś w sytuacji gdyby miał ograniczać się jedynie do oceny zarzutów wskazanych w uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, przy dostrzeżeniu innych istotnych naruszeń, musiałby sankcjonować pozostawienie w obrocie uchwał nieważnych, co nie byłoby zgodne z zasadą praworządności i kognicją sądów administracyjnych. Wskazać należy, że zgodnie z art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. W ocenie Sądu przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; podobnie J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; tak też wyrok WSA z 28.12.2010 r., I SA/Op 520/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). W sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest uchwała rady gminy, chodzi bowiem w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – o ocenę legalności danej uchwały (zob. wyrok NSA z 04.08.2011 r., II OSK 168/11, CBOSA. O nieważności uchwały rady gminy stanowi ustalenie, że narusza ona prawo w stopniu istotnym. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie uznaje się, że nieistotne naruszenia prawa to naruszenia drobne, mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna niemającą wpływu na istotną treść uchwały. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy. W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały Dlatego też rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu stanowiącego gminy, Sąd zobowiązany jest badać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny Sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo, a jak się podkreśla w orzecznictwie, działanie Sądu winno mieć charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność. Przedmiotem oceny sądu jest Uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...].05.2017 r. o zamiarze likwidacji Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury S.. .Jak wskazano w uzasadnieniu do tej uchwały na skutek likwidacji MGOK jako odrębnej instytucji kultury i włączenia jego zadań do Miejsko Gminnej Biblioteki powstanie jedna jednostka kulturalna co w ocenie Rady Miejskiej ma przyczynić się do optymalizacji procesu zarządzania, pełnego wykorzystania potencjału pracowników . W ocenie Rady Miejskiej z takiego rozstrzygnięcia płynąć będą tylko korzyści. Otóż Sąd nie podziela takiej oceny i jeśli zważyć, że taki efekt Rada Miejsca chciałby osiągnąć naruszając w sposób ewidentny zarówno przepisy ustawy z 25.10.1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ( Dz. U z 2017 poz.862 ) jak i ustawy z 27.06.1997 r, o bibliotekach ( Dz. U. z 2012 poz.642 ) to należy przyznać racje organowi nadzoru, który stwierdził nieważność wskazanej uchwały. Zgodnie z art.7 ust.1 pkt.9 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2017r. poz.1875 ) sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami stanowią zadania własne gminy. Z kolei art. 9 ust.1 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizacji i działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U z 2017r. poz.862 ) stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym (ust. 2). Z treści przepisu art. 9 ust. 1 cyt. ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wynika zatem obowiązek organizowania działalności kulturalnej przez jednostki samorządu terytorialnego polegający na tworzeniu samorządowych instytucji kultury. Organizator wydaje akt o utworzeniu instytucji kultury, określa jej nazwę, rodzaj, siedzibę i przedmiot działania, zapewnia niezbędne do prowadzenia działalności środki i nadaje statut (art. 10-13 ustawy o działalności kulturalnej). Art. 27 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż instytucje kultury samodzielnie gospodarują przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzą samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, a także, w myśl art. 28 cyt. ustawy pokrywają koszty bieżącej działalności i zobowiązań z uzyskiwanych przychodów. Organizator może dokonać połączenia lub podziału instytucji kultury, których podział polega na utworzeniu ich większej liczby w oparciu o załogę i mienie należące do instytucji kultury ulegającej podziałowi (art. 18 i 20 ustawy o działalności kulturalnej). Słusznie w tej sytuacji przyjmuje się, że powołany przepis nie daje możliwości prowadzenia działalności w zakresie kultury w innej formie organizacyjno-prawnej, niż przewidziana w ustawie. Świadczy o tym także przewidziana w art. 22 ustawy o organizowaniu i działalności kulturalnej możliwość likwidacji takiej instytucji oraz specyficzny tryb jej przeprowadzenia. Zwrócić należy ponadto uwagę, że likwidacja jednostki kultury może nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych wypadkach, którym zgodnie z w art. 22 ust.3 ustawy wnosić może także brak środków finansowych, ale powód ten winien zostać czytelnie umotywowany przez organizatora działalności kulturalnej. Tymczasem w zaskarżonej uchwale Rada podała, że w istocie ma nastąpić połączenie dwóch obecnie działających oddzielnie instytucji kultury bo nastąpiłoby połączenie w ramach biblioteki zadań wykonywanych przez Miejsko Gminny Ośrodek Kultury. Słusznie wskazał organ nadzoru, że takie rozwiązanie w sposób ewidentny narusza przepisy rozdziału 3 ustawy o bibliotekach regulującego organizację bibliotek .Zgodnie z art.10 cyt. ustawy biblioteka może stanowić samodzielną jednostkę organizacyjną albo wchodzić w skład innej jednostki. .Art 11 precyzuje, że biblioteka działa na podstawie aktu o utworzeniu biblioteki oraz statutu nadanego przez organizatora. Art.13 podaje, że organizator może dokonać połączenia, podziału lub likwidacji biblioteki.. Ust. 7 i 8 art. 13 precyzuje tryb w jakim ewentualne łączenie z innymi instytucjami kultury jest możliwe , wskazując, że wymagane jest zaciągnięcie opinii Rady właściwej wojewódzkiej biblioteki publicznej oraz wydania zgody przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. W okolicznościach niniejszego stanu faktycznego poza sporem jest, że Rada Miejska w S. zamierzając w istocie połączyć do istniejącej biblioteki zadania prowadzone przez Miejsko Gminny Ośrodek Kultury nie wdrożyła trybu przewidzianego rozdziale 3 ustawy o bibliotekach Organ nadzoru trafnie zdiagnozował i wskazał w rozstrzygnięciu nadzorczym jakie to przepisy kwestionowana uchwała Rady Gminy w S. narusza. Sąd w pełni podziela wyrażone stanowisko w rozstrzygnięciu nadzorczym, że powyższe naruszenie ma charakter istotny. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a