II OSK 990/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 835/17 w sprawie ze skargi E. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 28 sierpnia 2017 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia, uchylenia lub zmiany decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 835/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę E. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 28 sierpnia 2017 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia, uchylenia lub zmiany decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia 4 grudnia 2015 r., Wójt Gminy K., umorzył postępowanie z wniosku E. Ś. (dalej: skarżący) o uchylenie, w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), decyzji o warunkach zabudowy nr ... z dnia 14 sierpnia 2006 r. i nr ... z dnia 16 marca 2011 r., gdyż ocenił, że przedmiotowe decyzje nie naruszają przepisów prawa. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia 29 kwietnia 2016 r., uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 2 czerwca 2016 r. Wójt Gminy K. umorzył postępowanie z wniosku skarżącego z dnia 26 czerwca 2015 r. w sprawie uchylenia (stwierdzenia nieważności) decyzji o warunkach zabudowy nr ... z dnia 3 czerwca 2003 r., nr ... z dnia 14 sierpnia 2006 r. oraz nr ... z dnia 16 marca 2011 r. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od tej decyzji, decyzją z dnia 11 sierpnia 2016 r., Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi E. Ś., wyrokiem z 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1277/16, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sąd stwierdził, że skarżący w wielu pismach dawał wyraz oczekiwaniu, aby decyzje ustalające warunki zabudowy, które – w jego ocenie – naruszają jego interes prawny, zostały wyeliminowane z obiegu prawnego przez ich wygaszenie w trybie art. 162 kodeksu postępowania administracyjnego lub uchylenie w trybie art. 163 kodeksu postępowania administracyjnego. Nieuprawnione zatem było stanowisko organów orzekających w sprawie, że skoro postępowanie zostało wszczęte na podstawie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego, a później okazało się, że nie było w tym zakresie wniosku strony, to należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia 30 czerwca 2017 r. organ pierwszej instancji odmówił stwierdzenia wygaśnięcia, uchylenia lub zmiany decyzji o warunkach zabudowy: nr ... z dnia 3 czerwca 2003 r., nr ... z dnia 14 sierpnia 2006 r. oraz nr ... z dnia 16 marca 2011 r. Decyzją z dnia 28 sierpnia 2017 r., sprostowaną postanowieniem z dnia 9 października 2017 r., Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że art. 162 kodeksu postępowania administracyjnego reguluje dwie odrębne instytucje procesowe. Pierwsza z nich, określona w art. 162 § 1 pkt 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego, to stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w dwóch różnych sytuacjach: ze względu na jej bezprzedmiotowość, o ile podjęcie takiego rozstrzygnięcia nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony (pkt 1); ze względu na opatrzenie jej warunkiem, którego strona nie dopełnia (pkt 2). Kolegium zaznaczyło, że bezprzedmiotowość decyzji nie jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, gdyż konieczny jest również wyraźny przepis prawny, nakazujący stwierdzenie jej wygaśnięcia. Jeżeli przepisy szczególne określają okoliczności faktyczne, od spełnienia których uzależnione jest wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji, organ administracji publicznej zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania, czy okoliczności te zaistniały. Obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przewidziany jest art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073), zgodnie z którym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, stwierdza jej wygaśniecie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę, dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji. Przy czym, przepisu ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium dodało, że przesłanką wygaśnięcia decyzji w tym trybie jest jej bezprzedmiotowość, rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. W ocenie Kolegium, prawidłowo organ pierwszej instancji stwierdził, iż w sprawie nie zaistniała bezprzedmiotowość przedmiotowych decyzji o warunkach zabudowy. Nie zaistniała też sytuacja określona w hipotezie art. 65 u.p.z.p. Na podstawie tych decyzji zostały wydane pozwolenia na budowę, słusznie zatem organ pierwszej instancji ustalił, że interes prawny skarżącego nie uzasadnia stwierdzenia wygaśnięcia tych decyzji. Organ odwoławczy zauważył, że nie można też stwierdzić, by zaistniały podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 162 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż decyzje o warunkach zabudowy nie zawierają w swojej treści zlecenia/warunku. Zgodnie zaś z art. 163 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Kolegium zaznaczyło, że art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może być proceduralną podstawą zmiany lub uchylenia jakiejkolwiek decyzji. Stanowi on podstawę procesową do zastosowania szczególnych regulacji zawartych w prawie materialnym administracyjnym. Oceniło, że organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji o warunkach zabudowy w tym trybie. Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podniósł, że rozpatrywana sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Sąd, który wyrokiem z 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1277/16, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z 11 sierpnia 2016 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji rozpoznając niniejszą sprawę po wydaniu prawomocnego wyroku Sądu z 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1277/16, uwzględnił wskazania co do dalszego postępowania zawarte w tym wyroku, to jest obowiązek ustalenia i oceny, czy zachodzą przesłanki do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 162 i art. 163 kodeksu postępowania administracyjnego Zdaniem Sądu, realizując powyższe wytyczne, organy administracji prawidłowo oceniły, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia, uchylenia lub zmiany decyzji o warunkach zabudowy: nr ... z dnia 3 czerwca 2003 r., nr ... z dnia 14 sierpnia 2006 r. oraz nr ... z dnia 16 marca 2011 r. Prawidłowo organy obu instancji stwierdziły, że w niniejszej sprawie nie stwierdzono bowiem zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości w sprawach zakończonych wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nr ... z dnia 3 czerwca 2003 r.; nr ... z dnia 14 sierpnia 2006 r. oraz nr ... z dnia 16 marca 2011 r., ani co do podmiotu, na wniosek którego wszczęto te postępowania – S. W., ani też co do ich przedmiotu – ustalenia warunków zabudowy dla wymienionych w tych decyzjach działek. Brak spełnienia powyższej przesłanki, wykluczał możliwość stwierdzenia wygaśnięcia spornych decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd dodał, że w sprawie nie zostały ponadto spełnione pozostałe przesłanki zawarte w tym przepisie, gdyż stwierdzenia wygaśnięcia wymienionych wyżej decyzji o warunkach zabudowy nie nakazywał przepis prawa ani nie wykazano, że wygaśnięcie tych decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. W szczególności, nie można było zastosować w sprawie art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), zgodnie z którym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę (pkt 1) lub dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (ust. 2), gdyż sytuacje opisane w hipotezach cytowanych norm prawnych nie zaistniały. W ocenie Sądu pierwszej instancji, prawidłowo w rozpatrywanej sprawie uznano również, że nie można stwierdzić wygaśnięcia przedmiotowych decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten obliguje organ administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przypadku niedopełnienia przez stronę nałożonego na nią warunku. Decyzje o warunkach zabudowy: nr ... z dnia 3 czerwca 2003 r., nr ... z dnia 14 sierpnia 2006 r. oraz nr ... z dnia 16 marca 2011 r., nie zostały bowiem bezspornie wydane z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę jakiegokolwiek warunku. Zdaniem Sądu, zasadnie także odmówiono w rozpoznawanej sprawie uchylenia wymienionych decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 162 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd uznał również, że nie mogło odnieść też zamierzonego skutku żądnie skarżącego co do uchylenia spornych decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. W skardze kasacyjnej E. Ś. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.: a) art. 162 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy pomimo niedopełnienia przez stronę określonych w tej decyzji warunków, b) art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym, w szczególności dotyczących postępowania dowodowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, c) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym, bez koniecznych opinii, w szczególności bez zbadania konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, jak również poprzez brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy i wyczerpujący, d) art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie stron, uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.: a) art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), b) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), c) § 3 ust. 1 pkt 90 i pkt 103 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71), d) § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 162 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 162 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uchyla decyzję, jeżeli została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 162 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści uzasadnienia wynika, że ten zarzut powiązano z art. 162 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ stwierdza wygaśnięcie decyzji, jeżeli została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Warunek stanowi dodatkowy element decyzji związany jednakże z treścią tej decyzji i to w sposób wpływający na skutki prawne decyzji. Nie można wyprowadzić warunku jako dodatkowego elementu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z regulacji art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (...)". Artykuł 61 ust. 1 ustawy wyznacza przesłanki, których wystąpienie daje podstawy do wydania pozytywnej decyzji. Nie ustanawia natomiast podstawy do nałożenia dodatkowego warunku, od spełnienia którego uzależniony jest skutek prawny. Nie można zatem przyjąć, że w decyzji został ustanowiony warunek zapewnienia dostępu do drogi publicznej. To w chwili rozstrzygania sprawy warunek dostępu do drogi publicznej musi zostać spełniony. Późniejsza zmiana w zakresie dostępu do drogi publicznej nie oznacza niewypełnienia warunku, pod jakim została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Nie są w konsekwencji zasadne zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego w powiązaniu z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, § 3 ust. 1 pkt 90 i pkt 103 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustanowienia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powołanych przepisów prawa materialnego nie ma podstaw do wyprowadzenia ustanowienia warunku w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego postawiony w imieniu innej strony postępowania. Prawo do postawienia zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału przysługuje wyłącznie stronie, której prawo zostało naruszone. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza art. 141 § 4 tej ustawy. Wymaga podkreślenia, że skarga kasacyjna nie spełnia wymogu wyprowadzenia uzasadnienia podstaw kasacyjnych, a pozostaje w całkowitym oderwaniu przez przedstawienie okoliczności faktycznych niezwiązanych ze sprawą. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.