II OSK 1546/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P., B. S., P. S., A. S. oraz skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 626/17 w sprawie ze skarg M.P., B. S., P. S., A. S. oraz Grupy Mieszkańców rejonu ulicy [...] we [...] w osobach B. J., M. H., T. H., E. J., J. J., W. C., K. A., N. A., Z. P., S. K. i J. K. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 22 czerwca 2017 r. nr XLI/923/17 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Włościańskiej we Wrocławiu 1. uchyla zaskarżony wyrok ze skargi kasacyjnej W. C. w części dotyczącej terenu oznaczonego w planie symbolem 4 KDD i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. oddala skargę kasacyjną M. P., B. S., P. S., A. S., 3. zasądza od Miasta Wrocławia na rzecz W. C. kwotę 527 (pięćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 30 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 626/17 oddalił skargi M.P., B. S., P. S., A. S. oraz Grupy Mieszkańców rejonu ulicy [...] we [...] w osobach B. J., M. H., T. H., E. J., J. J., W. C., K. A., N. A., Z. P., S. K. i J. K. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z 22 czerwca 2017 r. nr XLI/923/17 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Włościańskiej we Wrocławiu (dalej plan miejscowy). Sąd I instancji wskazał, że wszyscy skarżący kwestionowali zasadność i racjonalność przyjętych rozwiązań planistycznych. Tereny działek skarżących w zaskarżonym planie miejscowym znajdują się w jednostkach oznaczonych m.in. symbolem [...], [...], [...], [...], [...] (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) i sporną drogą dojazdową [...] oraz drogą [...]. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego analiza postanowień planu miejscowego prowadzi do wniosku, że organ planistyczny należycie wyważył interes publiczny z interesem prywatnym – stosownie do treści art. 1 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej upzp) – związane z zachowaniem lub zmianą zagospodarowania terenu, uwzględniając sporządzone w toku ocenianej procedury dokumenty środowiskowe. Skarżący wywodzą, że plan zmienił dotychczasowe przeznaczenie ich nieruchomości, wprowadzając oprócz możliwości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (czego nie kwestionują) również lokalizację drogi dojazdowej publicznej [...], co negują. W ocenie Sądu przedstawiona przez Gminę argumentacja oparta została na pełnym wyważeniu przyszłych potrzeb do zainwestowania tego terenu, poparta przekonującą analizą zasad i standardów związanych z planowaniem osiedli jednorodzinnych i ich potrzeb w skomunikowaniu z innymi drogami publicznymi. Przyjęte w planie miejscowym rozwiązania planistyczne doprowadziły Sąd Wojewódzki do wniosku, że Rada Miasta Wrocławia uchwalając zaskarżony plan w granicach zakreślonych interesem prawnym skarżących nie przekroczyła granic władztwa planistycznego ani innych zasad sporządzania planu w stopniu, który należało zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Organ uchwałodawczy dokonał prawidłowego wyważenia interesu publicznego i interesów indywidualnych skarżących, nie dając prymatu interesowi publicznemu. Nie stwierdzono nadto istotnych naruszeń trybu sporządzania planu miejscowego w zakresie odnoszącym się do interesu prawnego skarżących. 2. Od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały wniesione dwie skargi kasacyjne. W. C. zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucił w skardze kasacyjnej naruszenie: 1) przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § 1 i 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w braku należytej kontroli przez Sąd I instancji działań Gminy Wrocław w zakresie legalności planu miejscowego w zakresie nieruchomości należącej do skarżącego tj. działki nr [...] obręb [...], a w konsekwencji braku należytego wyjaśnienia sprawy administracyjnej w uzasadnieniu wyroku, co niewątpliwie miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W wyniku bowiem braku należytej kontroli zaskarżonego aktu Sąd I instancji doszedł do błędnego przekonania, iż gmina w sposób prawidłowy sporządziła zaskarżony plan miejscowy; b) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 upzp poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w oddaleniu skargi w sytuacji, w której były podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, względnie w części dot. nieruchomości skarżącego oznaczonej nr [...] ze względu na naruszenie zasad uchwalania mpzp poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach niniejszej skargi dot. naruszenia prawa materialnego od lit. a do f; c) art. 141 § 4 zd. pierwsze Ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie wydanego wyroku, polegające na nieodniesieniu się do zarzutów skarżącego dotyczących nieuzasadnionej i nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności skarżącego do działki nr [...] obręb [...]na skutek wytyczenia w planie miejscowym łącznika [...] komunikującego jedynie działkę nr [...] kosztem całkowicie zagospodarowanej działki skarżącego; naruszenie zasady władztwa planistycznego w zakresie braku wykazania konieczności przeprowadzenia łącznika [...] służącego działce nr [...] w sytuacji, gdy ma ona zapewniony dostęp do drogi publicznej od strony ul. Włościańskiej; naruszenie praw nabytych skarżącego do korzystania z legalnie wybudowanego budynku mieszkalnego, budynków gospodarczych oraz zagospodarowania terenu; 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 2, art. 21 ust. 1-2, art. 32 ust. 1-2 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (ochrona prawa własności) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że uchwalony plan miejscowy w części dot. drogi [...] nie stanowi nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżącego; b) art. 2 Konstytucji RP (ochrona praw nabytych) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ingerencja w prawo własności skarżącego nie narusza jego praw nabytych w postaci prawa do posiadania i korzystania z legalnie wybudowanego budynku mieszkalnego wraz z zagospodarowaniem przestrzennym działki nr [...]; c) art. 140 kc w zw. z art. 3 upzp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ingerencja w prawo własności skarżącego do działki nr [...] obręb [...] była uzasadniona i dopuszczalna prawnie w świetle art. 3 upzp w sytuacji, gdy zakres ingerencji w prawo własności skarżącego jest nieproporcjonalny do zamierzonych korzyści z uchwalonego planu w zakresie drogi [...]; d) art. 1 ust. 1 i 2 upzp w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż gmina nie naruszyła ogólnych zasad uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak racjonalnych rozwiązań planistycznych i naruszenie zasady proporcjonalności poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności działki nr [...] należącej do skarżącego wbrew granicom ingerencji określonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; e) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 upzp poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż gmina uchwalając plan miejscowy w zakresie łącznika 4 KDD nie naruszyła przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności skarżącego, polegającej na prawie do wyłącznego posiadania i korzystania z zupełnie zagospodarowanej działki nr [...]; f) art. 15 ust. 2 upzp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż droga [...] jest niezbędna do obsługi komunikacyjnej innych terenów, w sytuacji gdy działka nr [...], do której dochodzi droga [...] posiada już dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...]. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie w części dotyczącej działki oznaczonej geodezyjne jako nr [...] obręb [...], przez którą przebiega droga [...]i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, lub w przypadku uwzględnienia jedynie zarzutów naruszenia prawa materialnego zmianę wyroku poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr [...], a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniesiono ponadto o dopuszczenie szeregu dowodów z dokumentów wskazanych w skardze kasacyjnej. 3. Drugą skargę kasacyjną wnieśli M. P., B. S., A. S. i P. S., zaskarżając powyższy w całości. W skardze kasacyjnej zarzucili naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 21 ust. 1-2 Konstytucji, poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie naruszenie prawa własności skarżących wynikające z uchwalonego przez Radę Miejską Gminy Wrocław miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi dopuszczalne ograniczenie i jest uzasadnione w okolicznościach sprawy; b) art. 1 ust. 3 upzp poprzez uznanie, iż organ gminy ustalając lokalizację drogi [...] prawidłowo wyważył interes publiczny z interesem prywatnym właścicieli nieruchomości, podczas gdy dokonał tego w sposób władczy, nie uwzględniając wniosków właścicieli nieruchomości; 2. przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 Ppsa, poprzez pominięcie w treści uzasadnienia wyroku rozważań, na podstawie których skarżący mogliby się dowiedzieć, dlaczego nie został uwzględniony alternatywny przebieg drogi, wzdłuż linii kolejowej, proponowany przez skarżących. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 4.2. Skarga kasacyjna W. C. okazała się zasadna. 4.3. Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie lokalizacji drogi [...] nie odpowiada wymogom z art. 141 § 4 Ppsa. Uzasadnienie nie tylko legitymizuje wyrok, ale również ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego rozstrzygnięcia. Aby orzeczenie spełniało skutecznie powyższą funkcję niezbędne jest, aby wszystkie jego elementy tworzyły pewną niesprzeczną względem siebie całość. Adresatem uzasadnienia wyroku jest również Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie Sądu I instancji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Niemożliwa jest zarówno kontrola orzeczenia, które nie zawiera wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), jak i orzeczenia zawierającego te elementy, lecz sformułowanego w sposób nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z 19 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2790/12). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do kwestii lokalizacji drogi [...] przebiegającej przez nieruchomość skarżącego, skupiając się wyłącznie na skutkach ustanowienia drogi [...]. Jednak kontekst planistyczny planowanej drogi [...]jest odmienny od sytuacji pozostałych skarżących i wymagało to odrębnej oceny. W szczególności w ogóle nie oceniono przez pryzmat zasady proporcjonalności zaplanowania tej drogi oraz przedzielenia działki skarżącego projektowaną drogą [...]. 4.4. W związku z powyższym konieczne stało się na podstawie art. 185 Ppsa uchylenie zaskarżonego wyroku w części w jakiej nie poddano ocenie planu miejscowego w zakresie projektowanej drogi [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd I instancji przeanalizuje legalność planu miejscowego w tym zakresie. Dopiero takie ustalenia umożliwią przewidzianą prawem ocenę legalności planu w tej części. Na tym etapie przedwczesne byłoby natomiast odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. 4.5. Natomiast skarga kasacyjna M. P., B. S., Al. S. i P. S. jest niezasadna. Zarzuty naruszenia art. 21 ust. 1 - 2 Konstytucji, art. 1 ust. 3 upzp oraz art. 141 § 4 Ppsa są oczywiście bezzasadne. 4.6. W świetle art. 21 ust. 1 - 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne na cele publiczne. Konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego i absolutnego, jednakże odjęcie własności (całkowite czy częściowe) obwarowane zostało przez istotnymi zastrzeżeniami, związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzania oraz obowiązkiem zagwarantowania każdorazowo słusznego odszkodowania (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99, publ. OTK 2000, nr 2, poz. 60). Przy tym legalna definicja celu publicznego zawarta jest w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) zgodnie z art. 6 pkt 1 tej ustawy celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. W świetle powyższego przeznaczenie nieruchomości skarżących pod realizację drogi publicznej - oznaczonej w planie jako [...] spełnia wymogi konstytucyjne. 4.7. W zakresie lokalizacji w planie miejscowym drogi publicznej [...], zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni prawidłowa jest ocena Sądu I instancji dotycząca procesu ważenia interesu publicznego i prywatnego i zastosowania art. 1 ust. 3 upzp. Należy się zgodzić, że w tym przypadku proporcje te zostały wyważone prawidłowo. Właściciele nieruchomości, których status planistyczny został ulepszony poprzez dopuszczenie na nich zabudowy muszą liczyć się z tym, że nie zawsze 100 % ich nieruchomości będzie przeznaczone pod zabudowę np. mieszkaniową, lecz że będzie temu towarzyszyło przeznaczenie części obszaru na konieczną infrastrukturę komunikacyjną czy społeczną. Jak zasadnie stwierdził to Sąd I instancji, nie sposób podważyć ustaleń co do przebiegu drogi [...]w świetle treści art. 1 ust. 3 upzp. W szczególności udział procentowy nieruchomości stanowiących własność Gminy Wrocław w powierzchni drogi [...] przekracza zdecydowanie łączny udział procentowy pozostałych wszystkich nieruchomości prywatnych, a ustalenia planu nie przekreślają możliwości korzystania z nieruchomości. Jak wykazano droga [...] została zlokalizowana w taki sposób, że podział działek, który nastąpi w wyniku jej wprowadzenia spowodował, iż powstałe w wyniku tego nieruchomości będą miały niezależną obsługę komunikacyjną. 4.8. Nie zasługuje wreszcie na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, poprzez pominięcie w treści uzasadnienia wyroku rozważań, na podstawie których skarżący mogliby się dowiedzieć, dlaczego nie został uwzględniony alternatywny przebieg drogi wzdłuż linii kolejowej. Przedmiotem oceny sądowej była bowiem legalność przyjętych rozwiązań w planie miejscowym, nie zaś dywagacje dotyczące przyczyn odrzucenia proponowanej przez skarżących koncepcji planistycznych. Co istotne, Sąd I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego uznał lokalizację drogi [...] za zgodną z prawem. 4.9. Powyższa skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 Ppsa orzeczono jak w punkcie 1 sentencji, zaś na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono jak w punkcie 2 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 § 1 Ppsa.