II SA/Sz 502/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Barlinku z dnia 29 października 2015 r. nr XIII/212/2015 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze osiedle Górny Taras w Barlinku oddala skargę. Rada Miejska w dniu 29 października 2015 r. podjęła uchwałę nr XIII/212/2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze osiedla, w oparciu o art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej zwanej: "u.p.z.p."). W § 8 tej uchwały Rada zawarła ustalenia w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wśród których w pkt. 14 Rada postanowiła, że "obowiązują następujące zasady realizacji ogrodzeń od strony dróg publicznych, dróg wewnętrznych, publicznych ciągów pieszo-jezdnych, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej: a) realizacja ogrodzeń w formie ogrodzeń ażurowych, z wyłączeniem terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1-P, b) zakaz stosowania ogrodzeń z prefabrykatów betonowych od strony dróg publicznych, c) zakaz stosowania ogrodzeń o wysokości powyżej 1,5 m dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a dla pozostałych funkcji o wysokości nie większej niż 2,2 m, d) zakazuje się nowych ogrodzeń dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z zastrzeżeniem lit. e, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej, e) dopuszcza się ogrodzenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jedynie w postaci żywopłotu". Spółdzielnia Mieszkaniowa "", zwana dalej "lub "skarżącą", pismem z dnia 22 stycznia 2016 r. (data wpływu do organu r.), wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego przez § 8 pkt 14 lit. d i e wskazanej uchwały, opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Z. z dnia 4 grudnia 2015 r., poz. 5085, dalej zwanej: "MPZP". W dniu 31 marca 2016 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr XX/257/2016 w sprawie oddalenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu załączonym do tej uchwały organ wskazał, że rozstrzygnięcia planu kwestionowane przez Spółdzielnię, starano się jej wyjaśnić i uzasadnić podczas przeprowadzonej dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie omawianego planu, zorganizowanej w dniu 14 sierpnia 2015 r., jak i w zarządzeniu Burmistrza nr [...]. Podkreślano wówczas chęć uniknięcia alienacji mieszkańców osiedla, utrudniony dostęp do usług w niej zlokalizowanych. Organ wskazywał również na brak zastrzeżeń ze strony organu nadzorującego w stosunku do uchwały, której przepisy zakwestionowała Spółdzielnia. W dniu 7 kwietnia 2016 r. (k. 2 akt sądowych) Spółdzielnia za pośrednictwem Rady Miejskiej wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wskazaną na wstępie uchwałę z dnia 29 października 2015 r., zaskarżając jej § 8 pkt 14 lit. d i e, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie objętym wskazanymi przepisami oraz wniosła o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Kwestionowanym przepisom skarżąca zarzuciła naruszenie podstawowych praw obywateli i zasad sprawiedliwości społecznej, określonych w art. 2, art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP. Nadto podniosła zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1, a także art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., a także naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez przekroczenie granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej, związanych z prawem własności nieruchomości, położonych na terenie objętym planem. W uzasadnieniu skargi, Spółdzielnia wywiodła, że akty planistyczne gminy muszą stanowić wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są optymalne - uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki. Nieuzasadnione jest różnicowanie sytuacji adresatów rozstrzygnięć planistycznych gminy, godzące w zasadę równości wobec prawa. Kwestionowane przepisy wprowadzają zakaz nowego grodzenia terenów od strony publicznych ciągów komunikacyjnych (poza żywopłotami), jednakże tylko dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Powyższe rozwiązanie, według Spółdzielni, niewątpliwie ogranicza jej prawa w wykonywaniu własności i w istocie czyni obszar ogólnodostępnym dla nieokreślonej liczby osób trzecich. Tym samym, nie sposób jest przyjąć, aby przepisy te uchwalone zostały z zachowaniem wymogów określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz z poszanowaniem prawa własności, na zasadach określonych w art. 21 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej, wprowadzenie przedmiotowych zakazów wymagało od Gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Spółdzielnia stwierdziła, że powyższemu wymogowi Gmina nie sprostała, o czym świadczy chociażby przedstawiona przez Burmistrza bardzo lakoniczna argumentacja odnosząca się zgłoszonych przez Spółdzielnię uwag oraz uzasadnienie uchwały z dnia 31 marca 2016 r. nr XX/257/2016 stanowiącej odpowiedź rady Miejskiej na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Powołane przez organ argumenty nie stanowią - zdaniem Spółdzielni - przesłanek uzasadniających tak daleką ingerencję w prawa właścicielskie skarżącej. Powołane przez Spółdzielnię przepisy uchwały, świadczą - jej zdaniem - o naruszeniu przez Gminę władztwa planistycznego, poprzez jego nadużycie. Burmistrz wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że zarzuty skargi nie są zasadne. Argumentował, że treści zaskarżonych ustaleń m.p.z.p. nie naruszają zasad konstytucyjnych wywodzących się z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ: - przedmiotowy plan miejscowy został sporządzony na podstawie i w granicach obowiązujących norm prawnych, wynikających m.in. z takich ustaw jak: u.p.z.p., prawo o drogach publicznych, itd., - rozstrzygnięcia planu nie są adresowane wobec konkretnych podmiotów, w tym przypadku wobec Spółdzielni, zgodnie bowiem z u.p.z.p. – ich zadaniem jest przede wszystkim regulacja zakresu i sposobu postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Ustalenia te uwzględniając, powołane przez organ wartości, dopuściły możliwość grodzenia terenów wyłącznie w formie żywopłotów w stosunku do wszystkich nieruchomości przeznaczonych w planie na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Nie są one skierowane wobec konkretnego adresata, ale wobec nieruchomości, na których będzie zrealizowana zabudowa wielorodzinna. Zdaniem organu, art. 21 i 64 Konstytucji RP nie zostały naruszone ustaleniami § 8 pkt 14 lit. d i e zaskarżonej uchwały. Dopuszczenie grodzenia zabudowy wielorodzinnej wyłącznie w formie żywopłotów nie narusza istoty własności, tj. nie ogranicza podstawowych uprawnień składających się na treść prawa własności. Za niezasadne Burmistrz uznał również stwierdzenie skarżącej Spółdzielni, że § 8 pkt 14 lit. d i e uchwały narusza art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1, a także art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Podniósł, że przedmiot planu miejscowego ukształtowany jest art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., co oznacza, że regulacje w nim zawarte stanowią ograniczenie prawa własności. Organ stwierdził, że ustalenia kwestionowanych skargą przepisów uchwały nr XIII/212/2015 Rady Miejskiej , dotyczące grodzenia terenów - nie naruszają istoty prawa własności, odnosząc się natomiast do ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i posiadają odpowiednie umocowanie w akcie rangi ustawowej. Stwierdził ponadto, że wskazany przez skarżącą art. 15 ust. 2 u.p.z.p., nie odnosi się do zawartych w treści przedmiotowej uchwały ustaleń dotyczących grodzenia terenów. Według organu, skarżąca jako podmiot praw w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną została potraktowana, jak inne podmioty będące właścicielami nieruchomości przeznaczonych na ten cel w obszarze objętym m.p.z.p. Natomiast jako właścicielce nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zostały jej przypisane takie same uprawnienia w zakresie grodzenia działek, jak innym podmiotom władającym nieruchomościami na cele tej zabudowy. Zauważył, że uwag do ograniczenia odnoszącego się do grodzenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, nie wnosiły inne podmioty władające takimi nieruchomościami. Uwag takich nie zgłaszali także mieszkańcy posiadający odrębną własność lokalową, jak i spółdzielczą własność lokalową, którzy niekoniecznie muszą być członkami skarżącej Spółdzielni. Wobec powyższego organ stwierdził, że zarzut skargi o naruszeniu zasady równości wobec prawa nie znajduje potwierdzenia w sprawie. Burmistrz zakwestionował ponadto przydatność w sprawie orzeczeń sądów administracyjnych, powołanych przez Spółdzielnię w skardze. Zdaniem organu, w świetle przytoczonych w niniejszym uzasadnieniu wyjaśnień, nie pokrywa się z prawdą stwierdzenie skargi, że Gmina nie wypełniła obowiązku prawidłowego rozważenia interesu indywidualnego oraz publicznego i przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Skarżąca zlekceważyła argument alienacji społecznej oraz inne skutki zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zbagatelizowała również problem utrudnionego dostępu do usług zlokalizowanych w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej twierdząc, że nie występują one w ramach zabudowy. Istotnym, uzasadniającym ograniczenie w zakresie grodzenia, był dla organu argument wykształcenia tzw. efektu tunelu komunikacyjnego wzdłuż ciągów komunikacyjnych. Wskazał organ na problem braku możliwości lokalizacji w granicach danej działki zabudowanej budynkiem wielorodzinnym miejsc postojowych dla mieszkańców danego bloku. Z uwagi na właściwe przepisy nie ma możliwości w granicach danej działki lokalizacji pojemników i kontenerów na odpady stałe, czy nawet trzepaków. W przekonaniu organu treści § 8 pkt 14 lit d i e zaskarżonej uchwały, nie stanowią nadużycia prawa, a tym samym nie naruszają zasady równości wobec prawa, poprzez przyjmowanie rozwiązań różnicujących sytuację prawną właścicieli nieruchomości objętych m.p.z.p. Do odpowiedzi na skargę organ dołączył załączniki graficzne. Ponadto, w toku postępowania sądowego, wraz z pismem z dnia 23 czerwca 2016 r., Burmistrz przedłożył akta procedury planistycznej dotyczącej uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze osiedla. Na rozprawie w dniu 8 października 2016 r., pełnomocnik skarżącej Spółdzielni podtrzymał wszystkie argumenty zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, dalej zwanej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wyjaśnić też trzeba, że zgodnie z art. 58 § 1 ust. 5 a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest, stanowiący podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi, art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446). Przepis ten stanowi, że: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". W świetle cytowanych przepisów nie ulega wątpliwości, że ustawodawca naruszenie interesu prawnego skarżącego zaliczył do warunków formalnych dopuszczalności skargi. Z art. art. 58 § 1 P.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika zatem, że Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany jest zbadać czy: 1) zaskarżony akt dotyczy sfery administracji publicznej, 2) wniesienie skargi do sądu poprzedzone zostało bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, 3) zachowany został termin do wniesienia skargi, 4) naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Jeżeli którakolwiek z ww. przesłanek nie została spełniona skarga podlega odrzuceniu. Badając warunki formalne dopuszczalności skargi wniesionej w niniejszej sprawie sąd stwierdził, po pierwsze, że w świetle jednolitego w tym względzie, orzecznictwa i piśmiennictwa, nie ma wątpliwości co do tego, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, po drugie, że wniesienie skargi (7 kwietnia 2016 r.) zostało poprzedzone wezwaniem Rady Miejskiej z dnia 22 stycznia 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa (data wpływu do organu 11 lutego 2016 r.), a organ ten w dniu 30 marca 2016 r. podjął uchwałę o nieuwzględnieniu wezwania, a zatem wezwanie to było bezskuteczne i po trzecie skarga została wniesiona w ustawowym terminie (art. 53 § 2 P.p.s.a.). Skarżąca Spółdzielnia swój interes prawny we wniesieniu skargi wywodzi z prawa własności nieruchomości położonej na obszarze objętym kwestionowanym planem, zabudowanej budynkami wielomieszkaniowymi. Pojęcie interesu prawnego nie zostało w prawie zdefiniowane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01 – LEX nr 81964). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem konkretna norma prawna, kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Dla skuteczności skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację skarżącego. W orzecznictwie przyjmuje się, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia prawa własności, chronionego konstytucyjnie oraz przez art. 140 Kodeksu cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08, LEX nr 470949). Mieć też trzeba na uwadze, że legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. W skardze należy zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. W ocenie Sądu, skarżąca wykazała, że skarżona uchwała poprzez wprowadzenie kwestionowanym przepisem zakazu budowy ogrodzeń nieruchomości od strony ciągów komunikacyjnych narusza wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego interes prawny Spółdzielni jako właściciela nieruchomości będącej adresatem tego zakazu. Stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, wobec faktu spełnienia warunków formalnych skargi, przy braku wątpliwości co do tego, że akt ten został podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, stanowi podstawę do badania zasadności skargi. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, w całości lub w części, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W dacie skargi obowiązywała zmieniona treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wprowadzona przez art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1777), która weszła w życie z dniem 18 listopada 2015 r. zgodnie z którą naruszenie zasad sporządzania planu musi być również istotne aby istniała podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części. Analiza zaskarżonych przepisów dokonana z uwzględnieniem zmienionego stanu prawnego, nie daje zdaniem Sądu, podstaw do przyjęcia, że Rada naruszyła w istotny sposób zasady uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W doktrynie i orzecznictwie wyjaśnia się, że zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca w dacie uchwalenia skarżonego planu nie wymagał, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2011, s. 266-269, postanowienie NSA z dnia 14.10.2015). Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego odnosi się do merytorycznej problematyki sporządzania aktu planistycznego a więc: zawartości aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Tryb sporządzania planu miejscowego odnosi się natomiast do sekwencji czynności jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia studium lub planu miejscowego. (vide: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz, red. Z. Niewiadomski, C.H. BECK, Warszawa 2013, str. 262 i nast.). Co prawda skarga kwestionuje tylko nieznaczną część uchwały, jednakże jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1249/09, (dostępny w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego). Odróżnić należy te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzenia planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącej, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów (art. 4 ust. 1) zwanych władztwem planistycznym, następuje do każdej z nieruchomości z osobna, wymagając skargi jej właściciela. Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono między innymi prawo gminy do samodzielnego ustalenia przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Z przysługującego gminie władztwa planistycznego wynika, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne skarżących w sposób odbierany przez nich, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, jako niekorzystny, natomiast nie musi być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, nie ma bowiem charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia na co trafnie zwróciła uwagę skarżąca. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na prawo do korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na prawo do rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na prawo do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Powyższe rozważania teoretyczne powiązać należy z ustaleniami wynikającymi z zakwestionowanego planu w zakresie dotyczącym budowy ogrodzeń. Zastrzec przy tym trzeba, z uwagi na podnoszony skargą zarzut naruszenia zasady równego traktowania rożnych adresatów norm prawnych zawartych w spornej uchwale, że odniesienie się do tego zarzutu wymaga wzięcia pod uwagę całego uregulowania w przedmiotowym planie zagadnienia ogrodzeń. Rada w § 8 pkt 14 w tym przedmiocie uchwaliła, że: "obowiązują następujące zasady realizacji ogrodzeń od strony dróg publicznych, dróg wewnętrznych, publicznych ciągów pieszo-jezdnych, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej: a) realizacja ogrodzeń w formie ogrodzeń ażurowych, z wyłączeniem terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1-P, b) zakaz stosowania ogrodzeń z prefabrykatów betonowych od strony dróg publicznych, c) zakaz stosowania ogrodzeń o wysokości powyżej 1,5 m dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a dla pozostałych funkcji o wysokości nie większej niż 2,2 m, d) zakazuje się nowych ogrodzeń dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z zastrzeżeniem lit. e, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej", e) dopuszcza się ogrodzenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jedynie w postaci żywopłotu". Zgodzić się trzeba ze skarżącą, że wprowadzając tego rodzaju zakazy rada gminy powinna dokonać wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Sąd jednak nie podziela poglądu skarżącej, że Rada Gminy obowiązkowi temu nie sprostała. Wbrew wywodom skargi, analiza pełnego tekstu § 8 pkt 14, a nie tylko jego kwestionowanych skarga pkt d) oraz e) prowadzi do wniosku, że wprowadzając zawarte w tym przepisie ograniczenia w możliwości grodzenia nieruchomości (całkowitego zakazu budowy nowych ogrodzeń nie wprowadzono) Rada dokonała rozróżnień przedmiotowych, a nie podmiotowych. Z przepisów tych wynika bowiem, że w ocenie organu planistycznego, istotne z punktu widzenia ładu przestrzennego jest określenie zasad sytuowania ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonywane. Jak wynika to z treści skargi i odpowiedzi na skargę podstawy prawnej do podjęcia uchwały w zaskarżonej części obie strony upatrują w art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. Jednakże zwrócić trzeba uwagę na zaistniałą, już po podjęciu uchwały intencyjnej, a przed podjęciem zaskarżonej uchwały, zmianę ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaka została wprowadzona z dniem 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774, zwaną dalej "ustawą zmieniającą"). Zgodnie z art. 7 pkt 5 ustawy zmieniającej, do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po art. 37 dodano art. 37a-37e. Art. 37 a stanowi, że: "Rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. 2. W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. 3. W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów. 4. Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego. 5. Uchwała, o której mowa w ust. 1, dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu. 6. Uchwała, o której mowa w ust. 1, może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów. 7. W przypadku, o którym mowa w ust. 6, uchwała, o której mowa w ust. 1, może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice. 8. Uchwała, o której mowa w ust. 1, w zakresie dotyczącym ogrodzeń, nie ma zastosowania do ogrodzeń autostrad i dróg ekspresowych oraz ogrodzeń linii kolejowych. 9. Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. 10. Uchwała, o której mowa w ust. 1, może: 1) wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale; 2) wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale." Jednocześnie na podstawie art. 7 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej skreślony został art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z cytowanego art. 37a u.p.z.p. wynika, że już w dacie zaskarżonej uchwały istniał przepis, wprost pozwalający ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń (art. 37a ust. 3) i to odrębną uchwałą mającą charakter aktu prawa miejscowego (art. 37a ust. 4). W tym kontekście stwierdzić trzeba, że Rada Gminy miała podstawę prawną do uchwalenia spornych zasad dotyczących budowy ogrodzeń oraz zakazów ograniczających prawo własności. Okoliczność, że sporną regulację, Rada zawarła w uchwale planistycznej, choć – zważywszy na treść art. 12 ustawy zmieniającej, mogła uczynić to w odrębnej uchwale, nie ma istotnego znaczenia dla oceny zasadności skargi. Wbrew przy tym zarzutom skargi, ograniczając prawo budowy ogrodzeń od strony ciągów komunikacyjnych w stosunku do zabudowy wielorodzinnej Rada nie naruszyła konstytucyjnej zasady równości. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyjaśniał w swoich wyrokach, że "zasada równości wobec prawa nie oznacza bowiem konieczności przyznawania wszystkim kategoriom obywateli jednakowych praw i jednakowych obowiązków. To, że poszczególne kategorie podmiotów powinny być równo traktowane oznacza, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną powinny być traktowane według jednakowej miary, bez faworyzowania lub dyskryminowania któregokolwiek z nich. Istotnym elementem zrównania sytuacji prawnej określonych grup podmiotów jest więc zawsze zbliżona sytuacja faktyczna, przesądzająca o występowaniu owej cechy istotnej" (vide: wyrok TK z dnia 15.09.1999 r. sygn. K 11/99, OTK 1999/16/116). Na gruncie § 8 pkt 14 zaskarżonej uchwały nie ma podstaw do stwierdzenia, że przepis ten traktuje odmiennie podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Uwadze skarżącej uszło, że § 8 pkt 14 różnicuje prawo do budowy ogrodzeń ze względu na rodzaj zabudowy nieruchomości, a nie ze względu na rodzaj własności (indywidualna, spółdzielcza itd.). Analizując to zagadnienie nie można tracić z pola uwagi celu, któremu omawiane przepisy maja służyć. Zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, o których jest mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą do zagadnienia kształtowania przestrzeni i ochrony krajobrazu. W przestrzeni miejskiej muszą współistnieć rożne formy zabudowy i odpowiednie do tych form zasady i warunki sytuowania obiektów wskazanych w powyższym przepisie. Nie można postawić znaku równości pomiędzy istotą budowy ogrodzeń wokół nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi a zabudowanych obiektami wielomieszkaniowymi i to zarówno ze względu na wpływ ich zróżnicowanej wielkości na kształtowanie powierzchni zabudowy i w związku z tym na kształtowanie krajobrazu miejskiego, jak również z innych przyczyn, chociażby ze względu na podnoszoną przez Burmistrza potrzebę zapewnienia dostępu do lokali usługowych znajdujących się na terenie zabudowy wielomieszkaniowej. Nie bez znaczenia jest również, powszechnie dostrzegana, konieczność zabezpieczenia możliwości dojazdu dla wszelkiego rodzaju pojazdów technicznych i ratunkowych w przypadku awarii lub innego nagłego zdarzenia wymagającego udziału służb specjalistycznych. Cała konstrukcja § 8 pkt 14 zaskarżonej uchwały wskazuje, na to, że Rada brała pod uwagę zarówno powyższe względy, czemu dano wyraz w odpowiedzi na skargę, jak również kierowała się względami estetycznymi, o czym świadczą wprowadzone ograniczenia w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej. Tak rozumując Sąd doszedł do wniosku, że uchwalając przepisy zawarte w § 8 pkt 14 lit. d) i e), Rada wprawdzie naruszyła interes prawny skarżącej Spółdzielni, ale nie przekroczyła ponad dopuszczalną miarę przysługującego jej władztwa planistycznego rozumianego tak, jak to zostało wyżej przedstawione. Z powyższego względu Sąd przyjął, że sporna uchwała w zaskarżonej części nie narusza istotnie zasad uchwalania planu ani w sposób zarzucany tą skargą, ani w żaden inny sposób. Analiza, przedłożonych przez Burmistrza wraz z odpowiedzią na skargę oraz nadesłanych w toku postępowania sądowego akt planistycznych, nie dostarczyła również podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu uchwalania planu lub z naruszeniem przepisów o właściwości. Z tych przyczyn ujmowanych łącznie Sąd stwierdził, że nie wystąpiły przesłanki określone w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowiące podstawę prawną do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Dlatego należało na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalić skargę.