I SA/Wa 911/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Sędziowie WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. sprawy ze skargi W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa - po rozpatrzeniu wniosku Województwa [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], w części stwierdzającej nabycie przez Województwo [...] mienia Skarbu Państwa stanowiącego prawo własności nieruchomości zabudowanej, położonej w [...] przy ul. [...], w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] i nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Decyzja Ministra z dnia [...] marca 2015 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...] ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., działając na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), przekazał na rzecz Województwa [...] mienie Skarbu Państwa stanowiące prawo własności nieruchomości zabudowanej, położonej w [...] przy ul. [...], w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2. Decyzja niniejsza stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia [...] września 2012 r. A. R. (następca prawny J. K.) wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] w zakresie dotyczącym części nieruchomości oznaczonej dawnym numerem ewidencyjnym [...] i [...]. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. w części stwierdzającej nabycie przez Województwo [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości zabudowanej, położonej w [...] odpowiadającej działkom oznaczonym wg. dawnej numeracji nr [...] z okręgu [...]. W wyniku wniosku Województwa [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. Powyższa decyzja została zaskarżona przez A. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2105/13 uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2013 r. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Skarbu Państwa, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. w części stwierdzającej nabycie przez Województwo [...] mienia Skarbu Państwa stanowiącego prawo własności nieruchomości zabudowanej, położonej w [...] przy ul. [...], w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] m2, oraz nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Województwo [...] wystąpiło z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w konsekwencji czego Minister Skarbu Państwa ww. decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest działka hipoteczna nr [...] objęta KW "[...]" odpowiadająca działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb [...] oraz działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] obręb [...] odpowiadająca dawnej działce hipotecznej nr [...] objęta KW "[...]". W dniu komunalizacji w obrocie prawnym znajdowało się postanowienie Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] marca 1963 r., sygn. akt [...], z którego wynikało, że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie m.in. własność nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...] z okręgu [...] ozn. hip., "[...]". Stan powyższy potwierdzały stosowne rejestry. Jednakże, jak podniósł Minister, Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 1994 r., sygn. akt [...], na wniosek W. R. (następcy prawnego J. K.), wznowił postępowanie zakończone ww. postanowieniem z dnia [...] marca 1963 r., w części dotyczącej działek nr [...] z okręgu [...] o łącznej powierzchni [...] m2 objętej wykazem hipotecznym nieruchomości "[...]" i oddalił wniosek Skarbu Państwa w przedmiocie zasiedzenia spornych nieruchomości. Postanowienie to stało się prawomocne i wykonalne oraz wywołało skutek ex tunc (z mocą wsteczną). Wobec czego - zdaniem Ministra - nieruchomości wymienione w postanowieniu Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. nie byty własnością Skarbu Państwa ani na dzień 1 stycznia 1999 r. ani w dniu wydawania kontrolowanej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. Ponadto, odnosząc się do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ odwoławczy wskazał, że kwestia nie ujawnienia przez A. R. powyższego stanu prawnego w księdze wieczystej nie wpływa na ocenę decyzji komunalizacyjnej w niniejszym postępowaniu podobnie jak i kwestia ponoszenia kosztów przez Województwo [...] związanych ze spornymi działkami. Jednocześnie, zdaniem Ministra (wbrew twierdzeniom Województwa [...]) wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r., w części stwierdzającej nabycie przez Województwo [...] mienia Skarbu Państwa stanowiącego prawo własności nieruchomości zabudowanej, położonej w [...] przy ul. [...], w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] m2, oraz nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] – nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ odwoławczy podkreślił, że nieodwracalność skutków prawnych związana jest z niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego poprzez działanie organu administracyjnego w formie nadzoru i dotyczy to np. sytuacji gdy przedmiot postępowania przestał istnieć lub wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa - a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszym postępowaniu. Ze skargą na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2015 r. - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - wystąpiło Województwo [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, 8, 11, 12, 16, 76, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że skarżący nie spełnił wymogów określonych tym przepisem i w konsekwencji błędne uznanie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. była obarczona wadą w postaci rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona wskazała argumenty na jej zasadność. Podkreśliła, że Województwo [...] w momencie przejmowania uprawnień organów administracji rządowej przejęło nieruchomość, na której znajdował się pawilon szpitalny, a wcześniej był to pawilon S. w [...]. Województwo, składając wniosek do Wojewody [...] o wydanie decyzji w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zbadało czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Z wypisu z rejestru gruntów i budynków oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej wynikało, że w 2004 r. właścicielem spornych działek był Skarb Państwa a nieruchomość pozostawała w użytkowaniu [...] C. w [...]. Skarb Państwa został wpisany jako właściciel na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] marca 1963 r., sygn. akt [...]. Po wydaniu decyzji komunalizacyjnej w 2004 r. Województwo [...] ujawniło swoje prawo własności do przedmiotowej nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków. Ponadto, zawiadomieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Województwo [...] zostało poinformowane o założeniu księgi wieczystej nr [...] dla działek [...] i [...]. Jednocześnie, wydana decyzja na rzecz Województwa [...] poniosła za sobą z mocy prawa skutki prawne. Województwo [...] będąc bowiem w przekonaniu do swoich praw jako właściciel przeprowadziło w 2005 r. remont pawilonu szpitalnego znajdującego się na działkach nr [...] i [...] oraz zaadaptowało go na lokale mieszkalne. Do odnowionego budynku przeniesiono lokatorów z budynku nadającego się do rozbiórki przy ul. [...], który nie spełniał warunków mieszkaniowych. Najemcami lokali byli głównie pracownicy S. Województwo [...] nabywając sporne ruchomości na podstawie decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] sierpnia 2004 r. działało w dobrej wierze i zarządzało przedmiotową nieruchomością jak właściciel ponosząc przy tym wysokie nakłady pieniężne na remont budynku, płacąc podatek od nieruchomości oraz ponosząc koszty utrzymania ruchomości nie dopuszczając w ten sposób do zniszczenia i obniżenia wartości przedmiotowej ruchomości. Ponadto, ponownie podniesiono, że Minister Skarbu Państwa niesłusznie wskazał, iż kwestia nie ujawnienia przez A. R. swojego prawa w księdze wieczystej nie wpływa na analizę stanu prawnego. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie art. 156 § 1 i n. k.p.a. przez Ministra Skarbu Państwa była deklaratoryjna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] ([...]) stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), przez Województwo [...] nieodpłatnie prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki ew. nr: [...] oraz [...] - wszystkie z obrębu nr [...]. Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem A. R., który podniósł, że część z powyższych nieruchomości obejmuje dawne działki nr [...] i [...] z okręgu [...] pochodzące z nieruchomości hipotecznej "[...]", co do których wniosek o zasiedzenie przez Skarb Państwa, po wznowieniu postępowania sądowego, został oddalony prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1994 r., sygn. akt [...]. W pierwszej kolejności należy podnieść, że sprawa, której dotyczy postępowanie była już przedmiotem oceny sądowej, albowiem wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2105/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] uchylającą decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2013 r. oraz odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. Wobec powyższego wskazać należy na regulację art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd zalecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Skarbu Państwa zbadał jakim aktualnym działkom ewidencyjnym odpowiadają dawne działki nr nr: [...] z okręgu [...] nieruchomości hipotecznej "[...]" oraz ustalił czy są one tożsame, a jeśli tak to w jakiej części z nieruchomością objętą decyzją Wojewody z dnia [...] sierpnia 2004 r. I tak, Minister Skarbu Państwa ustalił, że w zmodernizowanej ewidencji gruntów działki hipoteczne oznaczone nr [...] i [...] objęte KW "[...]" zostały oznaczone odpowiednio numerem ewidencyjnym [...] i [...] obręb [...], co potwierdza pismo Starosty Powiatu [...] z dnia 18 marca 2014 r., nr [...]. Dla przedmiotowej nieruchomości oznaczonej ww. numerami ewidencyjnymi prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 powołanej ustawy, mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych, przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r., z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, co wojewoda stwierdza w drodze decyzji. Bezsporne jest w przedmiotowej sprawie, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 1994 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] na wniosek W. R. (następcy prawnego J. K.) wznowił postępowanie zakończone postanowieniem tego Sądu Rejonowego z dnia [...] marca 1963 r., sygn. akt [...] w części dotyczącej działek nr [...] okręgu [...] o łącznej powierzchni [...] m2 objętej wykazem hipotecznym nieruchomości "[...]" i w tej części wniosek Skarbu Państwa w przedmiocie zasiedzenia spornych nieruchomości oddalił. Postanowienie to wywołało skutek prawny ex tunc. W ocenie Sądu, nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że aby Województwo [...] mogło uzyskać prawo własności nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] i [...] obręb [...], położonej w [...] z dniem 1 stycznia 1999 r., nieruchomość ta musiała stanowić własność Skarbu Państwa na tę datę, a w niniejszej sprawie przedmiotowa nieruchomość na dzień 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa nie była – co potwierdza wyżej powołane postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1994 r., sygn. akt [...]. Tym samym, zdaniem Sądu, okoliczności przywoływane przez stronę skarżącą a dotyczące jej wiedzy co do stanu prawnego nieruchomości na dzień wydawania decyzji komunalizacyjnej oraz nakładów poniesionych na sporną nieruchomość w 2005 r. - nie mają znaczenia w sprawie. Sąd podziela także stanowisko organu, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Decyzja wywoła bowiem skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny. W tym zakresie orzecznictwo sądowe jest ugruntowane. Podkreślić należy, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2004 r. nie spowodowała innych skutków materialnoprawnych, jak tylko wykreowanie prawa rzeczowego w postaci prawa własności gruntu opisanego wyżej, przysługującego Województwu [...], zaś wpis w księdze wieczystej nr [...] nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego tej decyzji. Decyzja nie wywołała innych skutków w sferze cywilnoprawnej, ponieważ w wyniku jej wydania nie doszło do żadnej czynności cywilnoprawnej, na przykład umowy przenoszącej własność. Nie można więc twierdzić (jak czyni to strona skarżąca), że w tej sprawie mają zastosowanie zasady ochrony dobrej wiary, a zwłaszcza zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, gdyż ta będzie chronić ewentualnych nabywców nieruchomości w dobrej wierze i to nabywających ją odpłatnie. Wpis prawa własności do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający przysługiwanie prawa konkretnym podmiotom względem oznaczonej nieruchomości. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że decyzja komunalizacyjna, która stanowiła podstawę wpisu prawa własności do księgi wieczystej, może - na skutek stwierdzenia jej nieważności - odwrócić ów skutek, czyli spowodować wykreślenie deklaratoryjnego wpisu prawa własności nieruchomości, jeżeli okazałby się on wadliwy, bo dokonany na mocy nieważnej decyzji. Zniweczenie skutków decyzji tworzącej prawo może więc zostać dokonane na drodze administracyjnoprawnej, niezależnie od tego, czy potrzebne są dalsze czynności zmierzające do uzewnętrznienia tego stanu rzeczy. Wobec tego skutek prawny, o jakim mówi organ w zaskarżonej decyzji, nadaje się do zniesienia w drodze czynności organu administracji, dokonanej w ramach jego kompetencji i nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., wywołanego kontrolowaną decyzją. W konsekwencji, w ocenie Sądu, zasadnie organ nadzorczy przyjął, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. była w części obarczona wadą w postaci rażącego naruszenia prawa, tj. art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W tym stanie sprawy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku.