I SA/Wa 2105/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z [...] r. nr [...] Minister Skarbu Państwa, uchylił swoją własną decyzję z [...] r. nr [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] r. nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] nieodpłatnie prawa własności zabudowanej nieruchomości, składającej się z szeregu działek ewidencyjnych o łącznej pow. [...] m2. Decyzja Ministra Skarbu Państwa wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., w trybie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), przez Województwo [...] nieodpłatnie prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w O. przy ul. [...], oznaczonej jako działki ew. nr: [...], [...], [...], [...], [...] , [...], [...], [...] oraz [...] o łącznej pow. [...] m2 - wszystkie z obrębu nr [...]. Wnioskiem z 18 września 2012 r. A. R. – będąc jednym z następców prawnych J. K. - wystąpił o stwierdzenie nieważności tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podnosząc, że objęto nią między innymi część dawnej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] z okręgu [...], pochodzącej z nieruchomości hipotecznej "[...]", która na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz w dacie wydania decyzji stanowiła własność następców prawnych J. K.. Wnioskodawca powołał się przy tym na postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] r. sygn. akt [...], którym Sąd ten po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] (stwierdzającym, że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie własność nieruchomości położonej w O. przy ul. [...] oznaczonej w księgach wieczystych jako nieruchomość hip. "[...]", stanowiącej działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] okręgu [...], stanowiącej uprzednio własność J. K.) w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...] i [...], oddalił wniosek Skarbu Państwa o zasiedzenie ww. nieruchomości. W następstwie zainicjowanego tym wnioskiem postępowania nadzorczego Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] lutego 2013 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność wskazanej wyżej decyzji Wojewody [...] z [...] r. w części stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa własności zabudowanej nieruchomości odpowiadającej działkom oznaczonym wg dawnej numeracji numerami [...], [...], [...] i [...] z okręgu [...] o łącznej pow. [...] m2, objętej wykazem hipotecznym nieruchomości: "[...]". Zdaniem Ministra ww. działki, wymienione w postanowieniu Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] r. wchodzą częściowo w skład nieruchomości, której nabycie przez Województwo [...] potwierdzało kontrolowane rozstrzygnięcie. Ze względu zaś na skutek ex tunc jaki to postanowienie wywołało nie były one własnością Skarbu Państwa w dniu wydawania przez Wojewodę decyzji z [...] r. Nie została więc spełniona podstawowa przesłanka z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., warunkująca uwłaszczenia nimi województwa, a dotycząca przysługującego Skarbowi Państwa do nieruchomości prawa własności. Tym samym decyzja Wojewody [...] obarczona jest kwalifikowana wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiło Województwo [...], podnosząc, że w postępowaniu przeprowadzonym przed wydaniem ww. decyzji nie wyjaśniono kwestii dotyczącej identyfikacji działek będących przedmiotem sporu, a decyzja nadzorcza ze względu na odwołanie się do ich dawnych oznaczeń jest niewykonalna. Podnosili także, że organ nie zweryfikował akt sprawy zakończonej postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] r. sygn. akt [...]. Podkreśliło również że następcy prawni dawnego właściciela nie podjęli przez 19 lat żadnych działań mających na celu ujawnienie ich prawa wynikającego z ww. postanowienia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Skarbu Państwa, decyzją z [...] r., z powołaniem się w podstawie prawnej na art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. , uchylił w całości swoją poprzednią decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] r. W motywach rozstrzygnięcia Minister podał, że uprzednio wydane w sprawie rozstrzygnięcia oparte zostało na błędnych założeniach, co do tożsamości przedmiotowych nieruchomości pod względem formalnym i prawnym, a w szczególności oznaczenia działek i ich powierzchni. Wskazał także na nie przedłożenie przez inicjatora postępowania nadzorczego dokumentów, które pozwoliłyby na stwierdzenie czy nieruchomości określone w decyzji Wojewody [...] są tożsame z tymi, o których mowa w postanowieniu Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] r. sygn. akt [...]. Organ podkreślał przy tym, że nie ma kompetencji do weryfikowania orzeczeń sądów powszechnych ani akt sprawy, które służyły sądom do wydania orzeczeń. Odmienność zaś w oznaczeniu geodezyjnym działek oraz ich powierzchni nie pozwala w oparciu o zebraną w sprawie dokumentację na stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] z [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa Na powyższą decyzję A. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 80 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. polegające na odstąpieniu przez organ administracyjny od dokonania rzetelnej oceny faktycznej i prawnej sprawy oraz zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do jej wyjaśnienia, a w szczególności odstąpieniu od ustalenia jakim obecnym działkom ewidencyjnym objętych decyzją Wojewody [...] z [...] r. odpowiadają dawne działki hipoteczne nr [...] i [...] z okręgu [...], objęte postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] r. sygn. akt [...] oraz postanowieniem wydanym przez ten Sąd w trybie wznowienia postępowania z dnia [...]r. sygn. akt [...], 2. naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez odstąpienie od obowiązku dwukrotnego pełnego zweryfikowania sprawy, 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez pozbawienia udziału w postępowaniu W. R.; 4. naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w zakresie wszystkich przesłanek nieważności decyzji o których mowa w tym przepisie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł on o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Skarbu Państwa. Na rozprawie skarżący zmodyfikował swój wniosek w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności obydwu wydanych przez Ministra Skarbu Państwa decyzji względnie ich uchylenie. Uczestnik postępowania - Województwo [...] wniosło o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej odrzucenie jako spóźnionej względnie jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, Minister wskazywał, że skarga wpłynęła do organu w dniu 31 lipca 2013 r., zaś decyzja doręczona została pełnomocnikowi strony [...] r, co prowadzić musi do wniosku, że wniesiona została ona z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 zm.; dalej p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna. W pierwszym rzędzie, w związku z zawartym w odpowiedzi na skargę wnioskiem o jej odrzucenie i przytoczoną na jego poparcie argumentacją, wyjaśnić należy, że w przypadku pisma procesowego wnoszonego za pośrednictwem polskiego urzędu pocztowego (a tak wniesiona została wniesiona skarga A. R.) decydującą dla oceny zachowania terminu jest data nadania przesyłki, a nie – jak przyjął Minister - data wpływu pisma do organu. Wynika to wprost z art. 83 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym lub w polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Przy ocenie zachowania terminu istotne jest także ustalenia na jaki dzień przypadał ostatni dzień przewidzianego ustawą terminu do dokonania czynności procesowej. Jeżeli bowiem przypadał on na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy (art. 83 § 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, że zakwestionowana decyzja doręczona została pełnomocnikowi strony 27 czerwca 2013 r. Tym samym przewidziany w art. 53 § 1 p.p.s.a. trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upływał 27 lipca 2013 r. Dniem tygodnia odpowiadającym tej dacie była jednak sobota. Zgodnie zatem z przywołanym wyżej art. 83 § 3 p.p.s.a. termin do wniesienia skargi pozostawał zachowany, o ile czynność ta zdziałana została w pierwszym dniu po dniu wolnym od pracy, tj. w poniedziałek 29 lipca 2013 r. Z tą właśnie datą skarżący nadał w urzędzie pocztowym przesyłkę ze skargą, co potwierdza data stempla umieszczona na kopercie, w której skarga została przesłana (vide k. 10 akt sądowych), kierując ją na adres właściwego organu. Skoro więc termin do wniesienia skargi został dochowany, to wniosek Ministra o jej odrzucenie pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc zaś do oceny legalności zaskarżonej decyzji przypomnieć należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, niezależnie od tego czy toczy się ono w trybie zwykłym czy też - jak w niniejszej sprawie - w trybie nadzwyczajnym, jest uregulowana w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w art. 77 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej zobligowane są do podejmowania z urzędu jak też na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co przejawia się w obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością. Wprawdzie aktualne brzmienie art. 7 k.p.a. wskazuje także na aktywną rolę strony w procesie ustalania istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności stanu faktycznego, jednakże nie można z tego wyciągać wniosków - jak zdaje się czynić Minister Skarbu Państwa - że w sytuacji, gdy strona nie wykazuje własnej inicjatywy lub dowody przez nią przedkładane są niewystarczające dla ustalenia kluczowych elementów stanu faktycznego, organ zwolniony jest z obowiązku podejmowania w tym zakresie własnych czynności dowodowych. Warunkiem wszak niezbędnym dla prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego, jest ustalenie w sposób rzetelny stanu faktycznego sprawy. Przy czym te ustalenia muszą znajdować oparcie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach. Przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie art. 156 § 1 i n. k.p.a. przez Ministra Skarbu Państwa była deklaratoryjna decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2004 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przez Województwo [...] nieodpłatnie prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w O. przy ul. [...], oznaczonej jako działki ew. nr: [...], [...], [...], [...], [...] , [...], [...], [...] oraz [...] - wszystkie z obrębu nr [...]. Postępowanie to zainicjowane zostało wnioskiem A. R., który podnosił, że część z tych nieruchomości obejmuje dawne działki nr [...] i [...] z okręgu [...] pochodzące z nieruchomości hipotecznej "[...]", co do których wniosek o zasiedzenie przez Skarb Państwa, po wznowieniu postępowania sądowego, został oddalony prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...]r. sygn. akt [...]. Kluczowe zatem dla oceny legalności decyzji Wojewody, a wcześniej legitymacji podmiotu inicjującego postępowanie było ustalenie, czy istotnie nieruchomości, którymi uwłaszczono województwo lub ich część są tożsame z działkami, których dotyczy ww. postanowienie. Okoliczności te jednak w żaden sposób nie zostały w toku postępowania zweryfikowane. A materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania nadzorczego nie pozwala na jednoznaczne formułowanie w tym względzie ocen. Znajdujące się w aktach dokumenty z postępowania prowadzonego przed Wojewodą [...] w postacie kart inwentaryzacyjnych, czy też sprawozdania z badania ksiąg wieczystych obrębu [...], wskazują jedynie na możliwość zaistnienia tożsamości przedmiotowej tych nieruchomości, a to w związku z przywołaniem w karcie inwentaryzacyjnej działek nr [...], [...], [...], [...], [...] , [...], [...], [...] oraz [...] m.in. nazwy dawnej księgi wieczystej "[...]" (k.44), czy też sporządzoną na marginesie sprawozdania przy działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] z okręgu [...] dawnej nieruchomości "[...]" notatki o treści "cz. dz. [...]" (k. 18). Zważywszy przy tym na fakt, że powierzchnia nieruchomości, co do których rozstrzygał Wojewoda [...], jak też ich geodezyjne oznaczenie oraz położenie nie są tożsame z oznaczeniem, powierzchnią i położeniem działek ujętym w postanowieniu Sądu Rejonowego w O. z [...] r (a wcześniej postanowieniu tego Sądu z [...] r. sygn. akt [...]) to nie budzi wątpliwości Sadu, że przy tak ograniczonym materiale dowodowym nie tylko nie była możliwa oceny konsekwencji prawnych wywołanych ww. postanowieniem dla oceny legalności kontrolowanej przez Ministra Skarbu Państwa decyzji, ale wręcz wykluczona była jakiejkolwiek możliwość weryfikacji (pozytywnej bądź negatywnej) legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego podanie o stwierdzenie jej nieważności. Organ nadzoru nie może zaś tracić z pola widzenia tego, że o stwierdzenie nieważności decyzji skutecznie wnosić może jedynie tylko ten podmiot, któremu przysługuje przymiot strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., a więc podmiot mający w sprawie interes prawny, którego źródłem są normy prawa materialnego (por. art. 157 § 2 k.p.a.). Interesu prawnego, do którego odwołuje się wspomniany art. 28 k.p.a. nie można natomiast domniemywać. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych jego cechą jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 12.01.2012 r. II OSK 2035/10, Lex nr 1121192). Stwierdzenie interesu prawnego wymaga zatem bezwzględnie ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przypadku decyzji wydawanych na gruncie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a więc takich w których przedmiotem jest regulacja stanu prawnego mienia pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi, związek ten oparty jest na przynależnym w dacie 31 grudnia 1998 r. tytule prawnorzeczowym do tego mienia, który musi być wykazany w sposób niebudzący wątpliwości. W konsekwencji powyższego, już na etapie wstępnym postępowania nadzorczego (a więc w toku badania legitymacji skargowej jednostki), organ nie mógł się uchylić od oceny czy składniki mienia, których tytuł własności przynależy wnioskodawcy, są tożsame ze składnikami mienia objętego decyzją, której stwierdzenia nieważności on się domaga. Pamiętać wszak należy, że sytuacja, w której podmiot żądający wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie posiada przymiotu strony, prowadzić musi do wydania postanowienia o treści zdeterminowanej art. 61a § 1 k.p.a., a więc odmowy wszczęcia tego postępowania, z powodu zaistnienia przeszkody o charakterze podmiotowym. W przypadku zaś wszczęcia w takich warunkach postępowania nadzorczego do jego umorzenia na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Skoro zatem Minister Skarbu Państwa nie wyjaśnił jakim działkom według aktualnych oznaczeń geodezyjnych odpowiadają dawne działki nr nr [...], [...], [...] i [...] z okręgu [...], ani czy są one tożsame z jakąkolwiek częścią nieruchomości objętą decyzją Wojewody [...] z [...] r., a przez to nie ustalił kluczowych w sprawie elementów stanu faktycznego, to wydane w takich warunkach rozstrzygnięcia nadzorcze oceniane być muszą jaka podjęte z istotnym naruszeniem z naruszeniem zasad postępowania wyrażonych w art. 7, 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. To zaś prowadzić musi do ich uchylenia. Niezależnie od powyższych wad postępowania, zaskarżona decyzja błędnie odwołuje się w podstawie prawnej do regulacji z art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis normuje przesłanki wydawanie tzw. decyzji kasacyjnych, mocą których organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji i przekazuje mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Abstrahując nawet od tego, że przepis ten nie znajduje zastosowania przy rozpoznawania środka odwoławczego, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) wnoszonego od rozstrzygnięć ministra, a to ze względu na to, że organ ten nie może sam sobie przekazać sobie sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż przekazać ją można tylko innemu organowi (por. wyrok NSA z 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 940/05 Lex nr 275527), to przyjęte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie mające charakter reformatoryjny, pozostaje w oczywistej sprzeczności z przywołaną w osnowie tej decyzji podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Skarbu Państwa uwzględni ocenę prawną zwartą w niniejszym wyroku i przede wszystkim zbada jakim aktualnym działkom ewidencyjnym odpowiadają dawne działki nr nr [...], [...], [...], [...] i [...] z okręgu [...] nieruchomości hipotecznej "[...]". Ustali czy są one tożsame, a jeśli tak to w jakiej części z nieruchomością objętą decyzją Wojewody [...] z [...] r. W dalszej kolejności oceni legitymację skargową A. R. i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie, którego obecnie skład orzekający nie przesądza i uzasadni je zgodnie z dyrektywami ustanowionymi w art. 107 § 3 k.p.a.