I SA/Bk 1205/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi Powiatu S. na negatywne rozpatrzenie protestu przez Zarząd Województwa P. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu pn. "Modernizacja infrastruktury sportowo-rekreacyjnej przy Zespole Szkół im. [...] w D." oddala skargę W ramach naboru wniosków dotyczących Przedsięwzięcia 1.3.1. Mała infrastruktura (L.) na operacje z zakresu: budowy lub przebudowy ogólnodostępnej i niekomercyjnej infrastruktury turystycznej lub rekreacyjnej lub kulturalnej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, Powiat S. złożył do L. (dalej: L.) wniosek o przyznanie pomocy do operacji pt. "Modernizacja infrastruktury sportowo-rekreacyjnej przy Zespole Szkół im. [...] w D.". Na podstawie art. 21 ust. 5 pkt 1 ustawy dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2015 r. poz. 378 ze zm.) L. pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] - poinformowała Powiat, że ww. operacja nie została wybrana do dofinansowania. L. uznała, że wniosek nie spełnia warunku nr 9 weryfikacji wstępnej – Operacja jest zgodna z formą wsparcia wskazaną w ogłoszeniu o naborze wniosków o udzielenie wsparcia w części A Karty oceny wniosku i wyboru operacji. Zgodnie bowiem z formą wsparcia wskazaną w ogłoszeniu o naborze wniosków (pkt IV Formy wsparcia) planuje się wspierać projekty, których całkowita wartość mieści się w przedziale od 50.000,00 zł do 230.000,00 zł. Wnioskodawca nie zastosował się do obowiązku złożenia projekty, którego całkowita wartość nie przekracza 230.000,00 zł wskazując we wniosku koszty całkowite w wysokości 299.901,97 zł. Tym samym operacja nie jest zgodna z formą wsparcia wskazaną w ogłoszeniu o naborze nr [...]. Nie godząc się z powyższym Powiat wniósł protest, w którym podniósł błędną ocenę wniosku i wniósł o jej zmianę i wybór wniosku do dofinasowania. Zdaniem Powiatu z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 772) - wynika, że do podmiotów będących jednostką sektora finansów publicznych nie stosuje się przedmiotowych limitów. Powiat zwrócił również uwagę na brak zgodności ogłoszenia z przepisami ww. rozporządzenia. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], Zarząd Województwa P. nie uwzględnił protestu. Wskazał, że w § 4 pkt 6 cyt. rozporządzenia z dnia 24 września 2015 r. określono minimalną całkowitą wartość operacji. Maksymalna wartość operacji nie została w rozporządzeniu określona. Lokalna Strategia Rozwoju na lata 2014-2020 dla obszaru L. w rozdziale IV wskazuje: "P1.3.1 Mała infrastruktura (Leader) – ramach LSR planuj się wspierać projekty, których całkowita wartość mieści się w przedziale od 50 do 230 tys. zł" (str. 74). W ogłoszeniu o naborze wniosków warunek ten został umieszczony w pkt IV Formy wsparcia. Powiat składając wniosek i uczestnicząc w konkursie zaakceptował jego warunki. W pkt B.IV.2.5, B.IV.4.1, B.IV.7.1, zestawieniu rzeczowo finansowym operacji oraz opisie zadań wymienionych w zestawieniu rzeczowo finansowym operacji wnioskodawca określił całkowitą wartość operacji w kwocie 299.901,97 zł, co potwierdza niespełnienie warunków konkursu. Informacja o wyniku rozpatrzenia protestu została zaskarżona do tut. Sądu. Powiat wniósł o uwzględnienie skargi w całości i stwierdzenie, że ocena wniosku została przeprowadzona przez L. w sposób naruszający prawo oraz, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik wstępnej oceny wniosku, a tym samym na brak jego przekazania do kolejnego etapu oceny, a w konsekwencji jego odrzucenie. Strona skarżąca zarzuca naruszenie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. Wskazując na § 4 ust. 1, § 15, § 18 tego aktu wywodzi, że do podmiotów będących jednostkami sektora finansów publicznych nie stosuje się limitu środków. Zauważa, że w ogłoszeniu o naborze wprowadzono zapis o wspieraniu projektów, których całkowita wartość mieści się w przedziale od 50.000,00 zł do 230.000,00 zł. Wniosek Powiatu, którego całkowita wartość wynosi 299.901,97 zł, z czego wnioskowana kwota: 188.938,24 zł o wartości pomocy nie przekraczającej 63,63% kosztów kwalifikowanych (zgodnie z § 18 rozporządzenia) – spełnia zatem kryteria wsparcia zawarte w ogłoszeniu. Zdaniem Powiatu informacje ograniczające wysokości limitów środków powinny znaleźć się w ogłoszeniu o konkursie i jednocześnie zapisy takie powinny być zgodne w tym zakresie z rozporządzeniem. W przedmiotowym przypadku brak jest takiej zgodności. Strona zwraca ponadto uwagę na zamieszczenie w ogłoszeniu o naborze wniosków sprzecznych informacji na temat wysokości kwoty pomocy na operacje. Wskazuje również na istotne naruszenie prawa, poprzez ujęcie w ogłoszeniu o naborze wniosków zapisów pozostających w sprzeczności z uregulowaniami rozporządzenia. Wbrew uregulowaniom zawartym w § 4 ust. 1, § 15 rozporządzenia, w stosunku do jednostek sektora finansów publicznych zastosowano limit środków. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wymienione w art. 3 § 2. Według art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. 2016 r., poz. 217 ze zm.: dalej jako: "ustawa wdrożeniowa"), w przypadku nieuwzględnienia protestu, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W przepisie art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej ustawodawca nawiązał do kryterium legalności, nakazując sądom uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Jeśli ocenę przeprowadzono zgodnie z prawem, skarga podlega oddaleniu, stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Zgodnie z art. 37 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (ust. 1). Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (ust. 2). Zasada przejrzystości reguł oceny projektów zawarta w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania – jak to już wyżej wskazano – obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia określa regulamin konkursu. Oznacza to, że kryteria wyboru projektów to inaczej warunki czy też wymogi stawiane uczestnikom konkursu, od spełnienia których zależy ocena i ewentualny wybór projektu do dofinansowania. Zatem zasada rzetelności wynikająca z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wymaga także zastosowania jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów. Uwzględniwszy art. 125 ust. 3 lit. a/ rozporządzenia ogólnego oraz art. 37 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej standardy wynikające z tych norm prawa powszechnie obowiązującego wymagają precyzyjnego określenia procedur konkursowych, gdyż uczestnik konkursu nie może domyślać się bądź domniemywać ciążących na nim obowiązków (zob. np. wyrok NSA z dnia 1 września 2017 r. II GSK 2454/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W przedmiotowej sprawie sądowa kontrola dotyczy informacji o niewybraniu do dofinansowania projektu zaproponowanego przez Powiat S., z powodu nie spełnienia warunków wstępnej weryfikacji wniosku. Zdaniem Sądu ocena wniosku złożonego przez Powiat nie narusza prawa. Dokumentami istotnymi z punktu widzenia przeprowadzonej oceny były Lokalna Strategia Rozwoju na lata 2014-2020 dla obszaru L., Procedura uzgadniania terminu i warunków naboru wniosków, Procedura oceny wniosków i wyboru operacji oraz ustalania kwot wsparcia, Ogłoszenie o naborze wniosków. Dokumenty te były dostępne wszystkim aplikującym o pomoc. Zgodnie z art. 34 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r. str. 320), lokalne grupy działania opracowują i realizują strategie rozwoju lokalnego kierowane przez społeczność. Państwa członkowskie określają odnośne role lokalnej grupy działania i instytucji odpowiedzialnych za wdrażanie odpowiednich programów w odniesieniu do wszystkich zadań związanych z realizacją strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność. Stosownie do art. 34 ust. 3 analizowanej regulacji unijnej, zadania lokalnych grup działania obejmują: a) rozwijanie zdolności podmiotów lokalnych do opracowywania i wdrażania operacji, w tym rozwijania ich zdolności zarządzania projektami; b) opracowanie niedyskryminującej i przejrzystej procedury wyboru oraz obiektywnych kryteriów wyboru operacji, które pozwalają uniknąć konfliktów interesów, gwarantują, że co najmniej 50 % głosów w decyzjach dotyczących wyboru pochodzi od partnerów niebędących instytucjami publicznymi i umożliwiają wybór w drodze procedury pisemnej; c) zapewnianie spójności ze strategią rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność podczas wyboru operacji poprzez uszeregowanie tych operacji w zależności od ich wkładu w realizację celów i wartości docelowych strategii; d) opracowanie i publikowanie naborów wniosków lub ciągłej procedury składania projektów, w tym określanie kryteriów wyboru; e) przyjmowanie i dokonywanie oceny wniosków o dofinansowanie; f) wybór operacji i ustalanie kwoty wsparcia oraz, w stosownych przypadkach, przedkładanie wniosków do podmiotu odpowiedzialnego za ostateczną weryfikację kwalifikowalności przed ich zatwierdzeniem; g) monitorowanie wdrażania strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność i operacji będących przedmiotem wsparcia oraz przeprowadzanie szczegółowych działań ewaluacyjnych związanych z tą strategią. Zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, ogłoszenie o naborze wniosków o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, na operacje realizowane przez podmioty inne niż L. zawiera w szczególności: 1) wskazanie: a) terminu i miejsca składania tych wniosków, b) formy wsparcia, c) zakresu tematycznego operacji; 2) obowiązujące w ramach naboru: a) warunki udzielenia wsparcia, b) kryteria wyboru operacji wraz ze wskazaniem minimalnej liczby punktów, której uzyskanie jest warunkiem wyboru operacji; 3) informację o wymaganych dokumentach, potwierdzających spełnienie warunków udzielenia wsparcia oraz kryteriów wyboru operacji; 4) wskazanie wysokości limitu środków w ramach ogłaszanego naboru; 5) informację o miejscu udostępnienia LSR, formularza wniosku o udzielenie wsparcia, formularza wniosku o płatność oraz formularza umowy o udzielenie wsparcia. Stosownie do art. 21 ust. 1 ww. ustawy, L. dokonuje oceny zgodności operacji z LSR, wybiera operacje oraz ustala kwotę wsparcia. W procedurze wyboru operacji do wsparcia L. ma zatem zapewnić spójność ze strategią rozwoju lokalnego. Dokument Lokalna Strategia Rozwoju na lata 2014-2020 dla obszaru L., uszczegółowiając warunki przyznania pomocy dla przedsięwzięć P1.3.1 Mała infrastruktura (Leader) wskazuje, że planuje się wspierać projekty, których całkowita wartość mieści się w przedziale od 50 do 230 tys. zł. Taki zapis musiał zatem znaleźć się w ogłoszeniu o naborze i jak pokazuje lektura tego ogłoszenia, został w nim umieszczony. Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty naruszenia rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. Ogłoszenie o naborze wniosków wbrew twierdzeniom strony skarżącej jest zgodne z zapisami tego aktu. Ogłoszenie o naborze wniosków zawiera wszystkie wymagane informacje. W ogłoszeniu tym – wbrew twierdzeniu skarżącego Powiatu – znalazły odzwierciedlenie regulacje rozporządzenia. W szczególności, ogłoszenie o naborze nie wprowadza limitów środków w sposób niezgodny z omawianym rozporządzeniem. Pozbawione podstaw są twierdzenia Powiatu, że do jednostek sektora finansów publicznych nie stosuje się limitów środków, co w ocenie strony sprawia, że wniosek opiewający na kwotę 299.901,97 zł, z czego wnioskowana kwota 188.938,24 zł nie przekracza 63,63% kosztów kwalifikowanych, spełnia warunki weryfikacji wstępnej i podlega dalszej ocenie. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, minimalna całkowita wartość operacji wynosi nie mniej niż 50 tys. złotych. W myśl § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, pomoc jest przyznawana podmiotowi spełniającemu warunki określone w § 3 i któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym", jeżeli koszty kwalifikowalne operacji nie są współfinansowane z innych środków publicznych Stosownie do treści art. 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, warunku określonego w ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do przyznawania pomocy na operację realizowaną przez jednostkę sektora finansów publicznych lub organizację pożytku publicznego będącą organizacją pozarządową w zakresie, w jakim nie jest to sprzeczne z art. 59 ust. 8 rozporządzenia nr 1305/2013. Z powyższego wynika, że zapis § 4 ust. 1 pkt 6, dotyczący minimalnej całkowitej wartość operacji nie został wyłączony w przypadku operacji realizowanych przez jednostki sektora finansów publicznych, stąd wniosek, że obowiązuje także takie jednostki. Dodać przy tym należy, że analizowany akt nie określa kwoty maksymalnej wartości operacji. Przywołany przez stronę § 15 rozporządzenia dookreśla natomiast maksymalne limity środków przyznawanych w okresie realizacji PROW, tj. w latach 2014-2020 na jednego beneficjenta, zastrzegając jednak, że nie stosuje się ich do przyznawania pomocy L. oraz podmiotowi będącemu jednostką sektora finansów publicznych (ustęp 6). Przepis § 15 rozporządzenia dotyczy zatem limitu środków dla jednego beneficjenta w trakcie obowiązywania PROW, nie zaś kwoty dla danej operacji tego beneficjenta. Z kolei § 18 rozporządzenia dotyczy kosztów kwalifikowanych. Zgodnie z ustępem 1 pkt 2 tego przepisu, pomoc na operację w zakresie innym niż określony w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a jest przyznawana w wysokości nie wyższej niż 63,63% kosztów kwalifikowalnych - w przypadku jednostki sektora finansów publicznych. W sytuacji zatem, gdy beneficjent będący jednostką sektora finansów publicznych złożyłby wniosek mieszczący się w całkowitej wartości projektu zgodnej z ogłoszeniem o naborze, wówczas uzyskałby refundację kosztów kwalifikowanych na poziomie wynikającym z § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Możliwość ograniczania wysokości kwoty pomocy, np. dla danego beneficjenta, typu operacji, rodzaju działalności gospodarczej przewiduje Procedura uzgadniania terminu i warunków naboru wniosków, stanowiąca załącznik do uchwały Nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków L. z dnia [...] listopada 2016 r. Zgodnie z § 4 tego dokumentu, L. może wprowadzić takowe ograniczenia, przy zachowaniu granic określonych w § 15 rozporządzenia, co oznacza, że również do jednostki sektora finansów publicznych aplikującej o wsparcie określonego projektu stosuje się limity dotyczące całkowitej wartości konkretnego projektu do wsparcia, z tym jednak zastrzeżeniem, że do takich podmiotów nie może mieć zastosowania ograniczenie limitu pomocy na jednego beneficjenta w całym okresie programowania środków (2014-2020). Zapis Procedury uzgadniania terminu i warunków naboru wniosków, dający możliwość ograniczania wysokości kwoty pomocy nie ingeruje zatem w treść § 15 i 18 rozporządzenia. Zdaniem Sądu, ocena złożonego przez Powiat wniosku została przeprowadzona w zgodzie z zapisami LSR. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy, przez operację zgodną z LSR rozumie się operację, która jest zgodna z programem, w ramach którego jest planowana realizacja tej operacji, w tym z warunkami, o których mowa w art. 19 ust. 4 pkt 2 lit. a (warunki udzielania wsparcia), oraz na realizację której może być udzielone wsparcie w formie, o której mowa w art. 19 ust. 4 pkt 1 lit. b (forma wsparcia). W ogłoszeniu o naborze wniosków wskazano formy wsparcia wskazując, że planuje się wspierać projekty, których całkowita wartość mieści się w przedziale od 50.000,00 zł do 230.000,00 zł. Dokument Procedury oceny wniosków i wyboru operacji oraz ustalania kwot wsparcia informuje wnioskodawców, na czym polega wstępna weryfikacja ich wniosków. W § 4 tego dokumentu wskazuje się, że przez operację zgodną z LSR rozumie się operację, która spełnia wymagania określone w art. 21 ust. 2 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności. Przed przystąpieniem do oceny zgodności z LSR, L. dokonuje wstępnej oceny wniosku m.in. w zakresie zgodności operacji z formą wsparcia wskazaną w ogłoszeniu o naborze. Skoro zatem Wnioskodawca nie zastosował się do obowiązku złożenia projektu, którego całkowita wartość nie przekracza 230.000,00 zł, to prawidłowo zostało ocenione, że operacja, o której dofinansowanie się ubiegał, nie jest zgodna z formą wsparcia wskazaną w ogłoszeniu o naborze nr [...]. To na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt. II GSK 1500/11). Skarżący Powiat przystępując do konkursu winien znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik naboru wyraża akceptację dla jego zasad i chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Braki w złożonej dokumentacji czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek zarówno wstępnych warunków, jak i na późniejszym etapie - różnych kryteriów oceny, winny zostać ocenione negatywnie, czy poprzez jego odrzucenie z dalszej oceny, czy też nie przyznanie odpowiedniej liczby punktów. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że w toku oceny projektu złożonego przez Powiat nie doszło do naruszenia prawa. Dlatego też orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 cyt. ustawy wdrożeniowej z dnia 11 lipca 2014 r.