III OSK 217/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 545/17 o odrzuceniu skargi I.P. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 545/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę I.P. (skarżącej) na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zakwestionowana propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co sprawia, że zaskarżone pismo bezpośrednio nie kształtowało w sposób jednostronny praw i obowiązków skarżącej. W ocenie Sądu propozycja nie kształtuje sama w sobie stosunku służbowego, lecz oferuje jedynie nowe warunki służby. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę kasacyjną złożyła skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżąca zrzekła się prawa do rozprawy. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a skarga winna zostać odrzucona oraz 2. art. 165 ust. 7 ustawy w z dnia 16 listopada 2016 r. ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji przez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że "propozycja" kierowana do funkcjonariusza KAS nie stanowi decyzji administracyjnej, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów, a w szczególności uwzględnienie obowiązku organów władzy publicznej działania na podstawie i w graniach prawa winno doprowadzić do wniosku, że propozycja służby/pracy kierowana do funkcjonariusza KAS w każdym wypadku stanowi decyzję administracyjną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację uzasadniającą wskazane powyżej zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Oś sporu przedmiotowej sprawy stanowi okoliczność czy sądy administracyjne są właściwe do rozpoznawania spraw ze skarg na pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, złożoną funkcjonariuszom celnym na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko wyrażone w tej sprawie przez Sąd I instancji, w myśl którego zaskarżona propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej. Za błędne natomiast należy uznać stanowisko skarżącej zmierzające do wykazania, że propozycja stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Przypomnieć należy, iż zgodnie z treścią art. 104 § 2 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty, zatem stanowi władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, określające prawa i obowiązki podmiotu oraz podlega egzekucji w razie jego nierespektowania. Akt lub czynność natomiast nie jest orzeczeniem administracyjnym w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., przy czym jest wydawany w sprawach z zakresu administracji publicznej, przyznającym uprawnienia lub obowiązki podmiotowi, do którego jest skierowane, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Odnosząc cytowane przepisy do treści ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wyjaśnić należy, że w myśl art. 165 ust. 3 tej ustawy, z dniem wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo komórkach w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i zachowują ciągłość pracy i służby - z zastrzeżeniem treści art. 170 cyt. Ustawy – zaś w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie natomiast z treścią art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie zaś z art. 169 ust. 4 propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Z kolei w treści art. 170 ustawodawca określił obowiązki osoby, której przedstawiono propozycję tj. złożenie w ciągu 14 dni od otrzymania propozycji oświadczenia o jej przyjęciu lub nie, a także skutki nieotrzymania propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby, bądź też odmowy przyjęcia takiej propozycji. I tak po myśli ust. 3 art. 170 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS konsekwencją nieotrzymania propozycji, bądź odmowy jej przyjęcia jest wygaśnięcie stosunku służbowego, które traktowane jest jako zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji z dniem w niej określonym, dotychczasowy stosunek pracy lub służby przekształcają się odpowiednio w stosunek pracy albo służby (art. 171 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ pismem [...] maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, przedstawił skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia. Jak już wyżej wskazano, pismo to nie posiada charakteru decyzji administracyjnej ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaskarżone pismo jest wyłącznie propozycją określającą nowe warunki zatrudnienia, zatem nie stanowi rozstrzygnięcia władczego w zakresie praw i obowiązków skarżącej, które mogłoby być egzekwowane w trybie przepisów o egzekucji w administracji, nadto nie kształtuje ono uprawnień czy obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wskazać trzeba, że składając propozycję zatrudnienia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej czynił to działając w charakterze pracodawcy, a nie organu administracji. Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego pisma organów wymienionych w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS do pracowników lub funkcjonariuszy tych organów stanowią "oferty" nowych warunków zatrudnienia, które wynikają z reformy administracji skarbowej, natomiast same w sobie nie kształtują sytuacji prawnej osób, do których zostały skierowane. Nie wywołują również skutków o charakterze prawno-kształtującym, bowiem zmiany w sytuacji adresatów wywołują dopiero odpowiedzi adresatów tych propozycji - przyjęcie lub odrzucenie propozycji (por. m.in. postanowienia NSA z 10 sierpnia 2018 r., I OSK 2234/18; 7 grudnia 2018 r., I OSK 2093/18). W świetle powyższych okoliczności nie sposób zrównywać propozycji przedstawianej w oparciu o art. 165 ust. 2 cyt. ustawy z propozycją pełnienia służby przedstawianą w oparciu o art. 169 ust. 4 ustawy, która to istotnie przybiera postać decyzji, co sprawia, że może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. W tych okolicznościach za słuszne należało uznać stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, gdyż zaskarżone pismo nie należy do spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. W konsekwencji zaś za niezasadne należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzające do wykazania, że skarga na powyższe pismo była dopuszczalna. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, w uzasadnieniu której wskazano, że "zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. (...) Dodać przy tym należy, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Przy tym, ustawa p.w. KAS pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówi przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to będzie mu przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w.KAS). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym". W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. podlega oddaleniu.