I OSK 2093/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 802/17 o odrzuceniu skargi P. B. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 12 marca 2017 r., na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.) odrzucił skargę P. B. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Sąd I instancji uznał, że pismo zawierające propozycję nowych warunków zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016, poz. 1948 ze zm., dalej: przepisy wprowadzające), nie stanowi aktu ani czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ani też żadnej innej prawnej formy działania organu administracji publicznej, która podlegałaby kognicji sądu administracyjnego. Objęta skargą propozycja warunków zatrudnienia została przedstawiona w ramach wewnętrznych stosunków służbowych i pozostawiała zakres uznania co do jej przyjęcia lub odrzucenia, ze skutkami opisanymi w przepisach wprowadzających. Zaskarżona propozycja nie rozstrzyga niczego w sposób władczy, proponuje jedynie nowe warunki zatrudnienia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości i jego zmianę, ewentualnie - o uchylenie przedmiotowego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku - o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, a także w zw. z art. 277 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej - poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też inną czynnością lub aktem z zakresu administracji publicznej i podlega właściwości sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 2) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy organ był zobowiązany do złożenia odpowiednio propozycji służby lub pracy, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i tym samym odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 3) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną, skarżącemu nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego, utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art 15 K.p.a.; 4) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust 4 ustawy, a także w zw. z art. 165 ust 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust 4 ww. ustawy, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 5) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 K.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawo skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych, wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego przyznanych na podstawie decyzji administracyjnej – mianowania do służby, wobec bezczynności organu; b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony); c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu; d) naruszenia art. 6 Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego; e) naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 104 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podniesione w niej zarzuty zmierzały do podważenia stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że zaskarżona propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jak również nie stanowi decyzji administracyjnej, a wobec tego skarga jest niedopuszczalna. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia czy sądy administracyjne są właściwe do rozpoznawania spraw ze skarg na pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, złożoną funkcjonariuszom celnym na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające KAS. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że przedmiotowa propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, propozycja ta nie jest też innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa. Decyzja administracyjna, stosownie do art. 104 § 2 K.p.a., rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, określającym prawa i obowiązki podmiotu, podlegającym egzekucji w razie jego nierespektowania. Z kolei akt lub czynność nie jest orzeczeniem administracyjnym w rozumieniu pkt 1-3 § 2 art. 3 P.p.s.a., ale jest wydawany w sprawach z zakresu administracji publicznej, przyznającym uprawnienia lub obowiązki podmiotowi, do którego jest skierowane, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Powyższe uwagi należy odnieść do przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające KAS, które stanowiły podstawę działania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających, z dniem wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo komórkach w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się (z zastrzeżeniem art. 170) odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei w świetle art. 165 ust. 7 m.in. dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie do art. 169 ust. 4 propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W art. 170 określono obowiązki osoby, której przedstawiono propozycję - złożenie w ciągu 14 dni od otrzymania propozycji oświadczenia o jej przyjęciu lub nie – ust. 2, a także skutki nieotrzymania propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby – ust. 1, bądź też odmowy przyjęcia takiej propozycji. Skutkiem nieotrzymania propozycji, bądź odmowy jej przyjęcia jest, zgodnie z ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego traktowane jako zwolnienie ze służby. Z kolei art. 171 stanowi, że w przypadku przyjęcia propozycji, z dniem w niej określonym, dotychczasowy stosunek pracy lub służby przekształcają się odpowiednio w stosunek pracy albo służby. W niniejszej sprawie pismem z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej przedstawił skarżącemu, na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Pismo to nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pismo to bowiem jest tylko propozycją określającą nowe warunki zatrudnienia. Nie jest ono władczym rozstrzygnięciem praw i obowiązków jego adresata, które mogłoby być egzekwowane w trybie przepisów o egzekucji w administracji. Pismo to nie kształtuje też uprawnień czy obowiązków jego adresata, wynikających z przepisów prawa. Kierując pismo z propozycją nowych warunków zatrudnienia Dyrektor działał w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Pisma kierowane przez organy wskazane w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających do podległych im pracowników lub funkcjonariuszy są swego rodzaju "ofertami" nowych warunków zatrudnienia, wynikających z wprowadzonej reformy administracji skarbowej. Nie kształtują one same z siebie sytuacji prawnej adresatów, nie wywołują też w stosunku do nich skutków o charakterze prawno-kształtującym. Przyjęcie lub odrzucenie tej swoistej "oferty" zależy od woli jej adresata i dopiero zajęcie przez niego stanowiska wprowadza zmiany w jego sytuacji. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia z art. 165 ust. 2 przepisów wprowadzających nie jest tożsama z propozycją pełnienia służby z art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających. Z regulacji tych wynika, że jedynie propozycja pełnienia służby następuje w formie decyzji administracyjnej, a tym samym tylko taka propozycja może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Tożsame stanowisko co do charakteru propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, zostało wyrażone m. in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2234/18, z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 276/18, z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 243/18, z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2835/17, z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2800/17, z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2794/17, z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2587/17, z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2798/17, z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2823/17, z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2804/17, z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2795/17, z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2826/17. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał niniejszą skargę za niedopuszczalną, bowiem zaskarżone pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej nie mieści się w kategoriach spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 P.p.s.a. W konsekwencji uznać należy, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które w istocie zmierzały do podważenia stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie dopuszczalności skargi, okazały się nieusprawiedliwione. Stwierdzenie natomiast podstawy do odrzucenia skargi z powodu braku drogi sądowoadministracyjnej czyniło niemożliwym merytoryczne jej rozpoznanie. Podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności skargi nie mógł również zmodyfikować powołany w skardze kasacyjnej art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zdanie pierwsze tego przepisu stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju – może zależeć nie tylko od treści odpowiedniego prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu. Artykuł 6 nie może więc mieć zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (zob. Roche przeciwko Zjednoczonemu Królestwu dostępne w https://hudoc.echr.coe.int). Za niezrozumiały natomiast należy uznać podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepis ten stanowi bowiem, że Państwa Członkowskie popierają, w ramach wspólnego programu, wymianę młodych pracowników. Biorąc pod uwagę przedmiot niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że treść powyższego przepisu nie ma do niej zastosowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., postanowił jak sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu z braku podstaw prawnych. W art. 209 P.p.s.a. przyjęto, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem WSA oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).