II OSK 1779/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 882/17 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 25 listopada 2011 r. J.L. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta Szadek z [...] kwietnia 2009 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW, przewidzianej do realizacji w Szadku na działce nr ewid. [...] w obrębie [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta Szadek z [...] kwietnia 2009 r. J.L. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało decyzję własną w mocy. J.L. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wyrokiem z 16 października 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 842/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] czerwca 2012 r. i decyzję ja poprzedzającą. Wyrokiem z 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 140/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu od wyroku z 16 października 2012 r. Decyzją z 17 października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta Szadek z [...] kwietnia 2009 r. J.L. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało decyzję z [...] października 2014 r. w mocy. Wyrokiem z 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 172/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] grudnia 2014 r. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka. Wyrokiem z 22 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2248/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] grudnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] października 2014 r. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta Szadek z [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wskazało, że jest związane oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2248/15, zgodnie z którą kwestia kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć, znajdujących się na działkach "ewid. nr [...]" nie była przedmiotem badania przez Burmistrza Gminy i Miasta Szadek. Stanowi to rażące naruszenie art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017r., poz. 1405 – dalej: ustawa środowiskowa). Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną obecnie decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało własną decyzję z [...] czerwca 2017 r. Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał na związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2248/15. Przesądzono nim, że wydając decyzję środowiskową Burmistrz Gminy i Miasta Szadek błędnie uznał, że nie zachodzi konieczność badania kwestii kumulacji oddziaływań wytwarzanych przez elektrownie wiatrową z oddziaływaniami, które wytwarzane będą przez trzy inne elektrownie. Dotyczą ich decyzje Burmistrza Miasta i Gminy Szadek z [...] kwietnia 2009 r. i z [...] maja 2008 r. Burmistrz Gminy i Miasta Szadek wadliwie przeprowadził procedurę poprzedzającą wydanie decyzji środowiskowej. Zwracając się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Zduńskiej Woli, jak i Starosty Zduńskowolskiego o wyrażenie stanowiska, czy dla planowanego przedsięwzięcia zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, organ nie poinformował o trzech identycznych wnioskach dotyczących realizacji elektrowni wiatrowych na sąsiednich działkach i jednej już istniejącej elektrowni wiatrowej zlokalizowanej również na nieruchomości sąsiedniej. Stanowiło to rażące naruszenie art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy środowiskowej. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Zduńskiej Woli i Starosta Zduńskowolski nie oceniały więc kumulacji oddziaływania wszystkich czterech elektrowni wiatrowych. Z akt sprawy wynika, że cztery elektrownie wiatrowe są usytuowane w takich odległościach od siebie, że już na wstępnym etapie postępowania istniały podstawy do przyjęcia, że może dojść do kumulacji oddziaływania. Rozpatrując sprawę należało wziąć pod uwagę oddziaływanie wytwarzane przez wszystkie elektrownie łącznie w zakresie poziomu hałasu i pól elektromagnetycznych, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., Nr poz. 112) oraz z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883). W zakresie dotyczącym ochrony środowiska przed uciążliwościami powodowanymi działaniem różnego rodzaju urządzeń, czynności powodujące hałas i wibracje oraz inne uciążliwości dla środowiska, podejmowane na określonej nieruchomości, mogą oddziaływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Sąd I instancji podkreślił, że ustalenia okoliczności istotnych dla oceny przesłanek nieważności powinny być dokonywane na podstawie danych istniejących w dacie wydania rozstrzygnięcia, Oznacza to, że zmiana art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy środowiskowej oraz wejście w życie art. 7a i 7b k.p.a., nie mogło wpłynąć na związanie organu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto Sąd I instancji nie podzielił zarzutu braku uwzględnienia przez organ przesłanki "znacznego upływu czasu", w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz.U. z 2015 r., poz. 702). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 153 p.p.s.a. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. polegało na błędnej wykładni oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2248/15. W drodze stosowania art. 153 p.p.s.a. sąd administracyjny nie powinien przesądzać o wydaniu rozstrzygnięcia o konkretnej treści ani wkraczać w sferę swobodnej oceny dowodów przysługującej organowi administracji publicznej. Ponadto oceny prawnej, o której stanowi art. 153 p.p.s.a. nie można domniemywać, a zatem ocena prawna sądu jest dla organu wiążąca, o ile dana kwestia była przedmiotem rozważań sądu i okoliczność ta znalazła wyraz w uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie badał przesłanki skutków społeczno-gospodarczych jakie wywołuje decyzja środowiskowa. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 "PPSA" w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez oddalenie Skargi w sytuacji, gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu nie zbadało wystąpienia przesłanki związanej ze skutkami społeczno-gospodarczymi, jakie wywołała decyzja środowiskowa. Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z wymogami określonymi w przepisach prawa, w szczególności przez rozpoznanie tylko niektórych z zarzutów podniesionych przez spółkę. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku Spółki o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu na niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19). W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom Spółki, Sąd I instancji nie naruszył art. 153 p.p.s.a. prawidłowo stosując się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2248/15. Sąd I instancji nie przesądził o wydaniu rozstrzygnięcia o konkretnej treści, jak i nie wkroczył w sferę swobodnej oceny dowodów przysługującej organowi administracji publicznej. Sąd I instancji przesądził natomiast, że w tej sprawie konieczne było badanie kwestii kumulowania się przedsięwzięć. Trudno również podzielić zarzut, że Sąd I instancji przesądził o wydaniu rozstrzygnięcia konkretnej treści, w sytuacji, w której Sąd I instancji oddalił skargę, a zatem podzielił stanowisko organu. Nie można również stwierdzić, że Sąd I instancji w jakimkolwiek zakresie "domniemywał" ocenę prawną wyrażoną w uprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Tego rodzaju ocena została sformułowana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 2248/15 z 22 listopada 2016 r. i organ, jak i Sąd I instancji kontrolujący następnie decyzję organu, był tą oceną związany. Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że brak przeprowadzenia badania kumulowania się przedsięwzięć stanowi rażące naruszenie art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy środowiskowej. Trudno zatem przyjąć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 listopada 2016 r. pominął kwestię społeczno-gospodarczych skutków decyzji środowiskowej z [...] kwietnia 2009 r., skoro jak przyznaje sama spółka, kwestia tego rodzaju skutków w każdym przypadku poprzedza stwierdzenie, że dana decyzja rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się więc w istocie do zakwestionowania oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, co jest niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega podnoszoną przez Spółkę różnicę pomiędzy oceną prawną wyrażoną w sprawach II OSK 3082/15, II OSK 2248/15 i II OSK 2200/15. W dwóch pierwszych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że doszło do rażącego naruszenia art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy środowiskowej (wyroki z 22 listopada 2016 r.). Natomiast we wcześniejszym wyroku z 6 września 2016 r. II OSK 2200/15 Naczelny Sąd Administracyjny nie zajął tak jednoznacznego stanowiska, stwierdzając, że ocena braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej wydanej odniesieniu do działki nr ewid. [ była przedwczesna. Konieczne było, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzenie postępowania dowodowego, na podstawie którego ustalone zostanie, jaki jest łączny poziom oddziaływań wytwarzanych przez wszystkie cztery elektrownie. Sąd stwierdził także, że dopiero posiadając te dane możliwe będzie ustalenie czy doszło do rażącego naruszenia przepisów regulujących np. dopuszczalny poziom hałasu, w sytuacji wykazania naruszenia jednoznacznie brzmiącego przepisu rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo wskazanej wyżej rozbieżności, nie ulega wątpliwości, że sprawy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowych w odniesieniu do działek nr ewid. [...] dotyczą obecnie tej samej kwestii, a więc braku przeprowadzenia przez Burmistrza Gminy i Miasta Szadek oceny w zakresie kumulowania się tych przedsięwzięć. Stąd też Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że we wszystkich sprawach dotyczących tych przedsięwzięć, toczących się obecnie pod sygn. akt II OSK 1665/16, II OSK 1778/18 i II OSK 1779/18 organy powinny były uwzględnić dalej idącą ocenę prawną wyrażoną w późniejszych wyrokach z 22 listopada 2016 r. Jak już wyżej wskazano, w obu tych wyrokach, Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że brak przeprowadzenia przez Burmistrza Gminy i Miasta Szadek oceny w zakresie kumulowania się tych przedsięwzięć, stanowił rażące naruszenie art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy środowiskowej. Tego rodzaju wiążąca ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu było uprawnione do stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej Burmistrza Gminy i Miasta Szadek z [...] kwietnia 2009 r., o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji w kontrolowanym obecnie wyroku. Po drugie, z powyższych względów na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Dotyczy to przede wszystkim zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. (błędnie powołanego w zarzutach skargi kasacyjnej jako "PPSA") w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu nie badało wystąpienia przesłanki związanej ze skutkami społeczno-gospodarczymi, jakie wywołała decyzja środowiskowa, ponieważ było w tym zakresie związane oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a., a Sąd I instancji rozstrzygnął sprawę w jej granicach w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Obowiązek odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi nie może być rozumiany jako obowiązek literalnego, wyraźnego odniesienia się do każdego zarzutu, ale jako obowiązek ustosunkowania się przez Sąd I instancji do podnoszonych w ramach tych zarzutów kwestii i wyrażenie przez Sąd I instancji własnego stanowiska w tym zakresie, które to stanowisko będzie poddawać się kontroli instancyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te warunki. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.