II SA/Wa 1928/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. J. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie postanawia: odrzucić skargę. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 12 maja 2017 r., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) – dalej PwKAS, przedstawił P. J. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Pismem z dnia 22 maja 2017 r. P. J. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przedłożenia mu propozycji służby. Następnie pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. P. J. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji służby. Pismem z dnia 23 sierpnia 2017 r. P. J. wniósł do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], wyrażającą się w braku złożenia mu propozycji służby. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w piśmie z dnia [...] września 2017 r. nr [...] wyjaśnił P. J., że w jego ocenie, brzmienie 165 ust. 7 PwKAS wskazuje, iż ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka jest składana pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) lub jej braku w stosunku do poszczególnych funkcjonariuszy/pracowników. Dyrektorzy mieli w tym zakresie pełną swobodę działania tak, aby móc dostosować kadrę Krajowej Administracji Skarbowej do potrzeb organizacyjnych nadzorowanych jednostek. Ponadto organ poinformował, że w sprawie propozycji służby bądź pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwienia spraw. W związku z tym, w ocenie organu, brak jest podstaw do stosowania w tym zakresie art. 37 K.p.a. Organ poinformował również, że z uwagi na powyższe zażalenie z dnia 23 sierpnia 2017 r. nie może być rozpatrzone w trybie art. 37 K.p.a. P. J., reprezentowany przez pełnomocnika, pismem z dnia 27 października 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2017 r. nr [...], zarzucając nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia mu propozycji pracy w świetle przepisów ustawy PwKAS, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1 oraz art. 179 i art. 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. W obszernej skardze przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podniósł kwestie odnoszące się do zagadnienia nieprzedstawienia mu propozycji służby. Wniósł o uchylenie zaskarżonego pisma. W odpowiedzi na skargę Szef Krajowej Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że sprawy dotyczące propozycji pracy lub braku propozycji pracy/służby nie mają charakteru administracyjnego. Nie jest tu przewidziana forma decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej, od której przysługiwałoby prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369.) - dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z powyższych przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ściśle określonych przez ustawę. W tak wyznaczonym zakresie właściwości sądów administracyjnych nie mieści się pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2017 r. nr [...]. Zaskarżone pismo jest odpowiedzią organu na zażalenie skarżącego z dnia 23 sierpnia 2017 r. wniesione w trybie art. 37 § 1 K.p.a. "na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie". Pismo to informuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki lub decyzji o jej braku w stosunku do poszczególnych funkcjonariuszy/pracowników. Organ wskazał, że z uwagi na fakt, iż w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy K.p.a., w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy, to nie ma podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 K.p.a. stanowiącego o uprawnieniu strony do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zaskarżone do Sądu pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nie stanowi decyzji administracyjnej, nie jest też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli sądowej. Nie rozstrzyga też o uprawnieniu lub obowiązku w sposób władczy określony przepisami prawa administracyjnego. Odpowiedź na zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 K.p.a. nie następuje w formie aktu, który podlegałby kontroli sądu administracyjnego. Stanowisko organu wyrażone w piśmie stanowiącym odpowiedź na zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 K.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny). Takie postępowanie prowadzone na skutek wniesienia środka prawnego w trybie art. 37 § 1 K.p.a., nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego (vide: wyrok NSA z 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2259/10, Lex nr 1145577). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.