I OSK 1328/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 45/17 w sprawie ze skargi Z. L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 45/17, po rozpoznaniu skargi Z.L., zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego Z.L. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 12 lipca 2017 r. nr [...] skierowanym do Z.L., stanowiącym odpowiedź na wezwanie skarżącego do przedłożenia propozycji służby, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wskazał, że propozycję pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej mogły otrzymać tylko te osoby, które będą realizować zadania przewidziane dla Służby Celno-Skarbowej, bowiem ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm., dalej jako "ustawa o KAS") wprost wskazuje katalog zadań, które mogą wykonywać wyłącznie funkcjonariusze. Jednocześnie organ poinformował, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948; dalej jako "ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"), wobec braku przedstawienia skarżącemu, w terminie do 31 maja 2017 r., propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby stosunek służbowy skarżącego wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Następnie pismem z dnia 5 sierpnia 2017 r. Z.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], wnosząc o zobowiązanie organu do niezwłocznego złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania skarżącego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Ponadto nie zgodził się z argumentacją skarżącego co do konieczności otrzymania przez niego propozycji pełnienia służby. Argumentacja ta prezentuje tezę o nieusuwalności funkcjonariusza i konieczności pozostawania w służbie, niezależnie od zmian organizacyjnych administracji skarbowej. Organ podkreślił, że funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, to jest z dniem 1 marca 2017 r., stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej pełniącymi służbę w jednostkach KAS. Na mocy przepisu art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo w zakresie składania propozycji, co oznacza prawo do złożenia propozycji jak i prawo do nieskładania takiej propozycji, a w przypadku składania propozycji prawo decydowania co do jej zakresu i rodzaju. Następnie organ, odwołując się do wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP oraz powtórzonej w art. 6 K.p.a. zasady działania organów administracji publicznej na podstawie prawa podkreślił, że nie można oczekiwać, iż organ bez przyznania mu w danym zakresie kompetencji do wydania aktu administracyjnego, wyda taki akt. Działanie takie, jako nieoparte na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, prowadziłoby do wydania aktu dotkniętego wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Aktualnie brak jest normy prawnej, która dawałaby podstawę do wydania przez organ aktu administracyjnego oczekiwanego przez skarżącego. Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dopuścił Związek Zawodowy – [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uwzględnił wniesioną skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota reformy służb podatkowych i celnych realizowana przez ustawodawcę w drodze ustawy o KAS oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS sprowadza się m.in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza regulacji przyjętych przez ustawodawcę w ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS pozwala na wskazanie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy: 1) kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS); 2) przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS); 3) wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). Następnie Sąd wskazał, że na mocy art. 165 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS skarżący będący do dnia 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stał się z tym dniem funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachował ciągłość służby. Z kolei pismem z dnia 12 lipca 2017 r. organ poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, wobec braku przedstawienia skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunek służbowy skarżącego wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Pismo to nie zawierało jakiegokolwiek uzasadnienia. Skarżącemu nie przedstawiono tym samym motywów, które, w ocenie organu, przemawiały za tym aby nie przedstawić mu ani propozycji określającej warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia dalszej służby. Organ nie poinformował nadto skarżącego o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację podjętych względem niego działań. W dalszej części uzasadnienia Sąd odwołał się do art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 60 Konstytucji RP, jak również do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, w zakresie zapewnienia obywatelom prawa do sądu oraz prawa dostępu do służby publicznej. Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z regulacją zawartą art. 169 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, co pozwala na uznanie, że ostatecznie podlegać może ona kontroli sądowoadministracyjnej. Przyjęcie propozycji zatrudnienia rodzi skutek w postaci nawiązania cywilnoprawnego stosunku pracy, podlegającego kontroli na drodze odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym (sądem pracy). Rozważenia wymaga natomiast kwestia zachowania konstytucyjnego prawa do sądu wobec funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji lub, który nie zaakceptował propozycji zatrudnienia w ustawowym terminie. Przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia w takim "wariancie" kontroli sądowej prowadzi do pozbawienia osoby znajdującej się w takiej sytuacji gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu. Zgodnie z art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy prowadzające ustawę o KAS w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. (a zatem w "wariancie", w którym danemu funkcjonariuszowi nie złożono ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej) wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Analiza kompetencji właściwych organów odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego organ nie znajduje podstaw do złożenia ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jest ponadto uzasadniony tym, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego, w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby (zatrudnienia) nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn ustawodawca wygasza stosunki służbowe nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że z treści regulacji zawartych w ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprost wynika, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, jak też zatrudnienia. Konstatacja ta wynika w sposób bezpośredni z treści art. 169 ust. 3 i ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Sąd podkreślił przy tym, że złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego, co wynika z treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Obowiązku złożenia propozycji nie da się wyprowadzić ani z art. 165 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, ani z art. 165 ust. 7 tej ustawy. Istotną jest bowiem okoliczność, że z dniem 1 marca 2017 r. skarżący, będący do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachował ciągłość służby. Art. 165 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dotyczy jedynie przyporządkowania pracowników (funkcjonariuszy) do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS (1 marca 2017 r.) do dnia ewentualnego złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy (służby). Z kolei art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie nałożył na organ obowiązku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Kwalifikowanie wskazanego przepisu jako źródła bezwarunkowego obowiązku złożenia jakiejkolwiek propozycji unicestwiłoby cały przewidziany przez ustawodawcę proces reformy służby celno-skarbowej. Regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS musi być odczytywana wespół z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Oznacza to, że dyrektor izby administracji skarbowej, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 ustawy determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Uznając, w oparciu o wskazane przesłanki, że danemu funkcjonariuszowi propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej winna być złożona, organ zobligowany byłby do wydania decyzji zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Z drugiej strony, uznanie, że określonemu funkcjonariuszowi stosowna propozycja nie mogła być złożona obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby. Co oczywiste, uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek niezłożenia propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pełniących służbę do dnia 31 sierpnia 2017 r. stanowią art. 169 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby). Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. Z tych względów organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawiony wywód prawny i rozważyć wszelkie okoliczności sprawy - a w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącego zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego skarżącego poprzez wydanie stosownej decyzji. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] ma w związku z tym możliwość wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby (złożenia propozycji pełnienia służby) albo decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego. W ocenie Sądu, upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS (31 maja 2017 r.) nie wyłącza możliwości złożenia skarżącemu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno –Skarbowej. Zdaniem Sądu, ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji celno-skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza narusza zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP – czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną. Uprawomocnienie się niniejszego wyroku nie wyklucza możliwości złożenia skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia z uwzględnieniem okoliczności, o których mowa w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: • art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 277 ustawy o KAS poprzez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej niezłożenia propozycji służby/pracy w jednostkach KAS właściwy jest sąd administracyjny; • art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną, w sytuacji gdy w sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny nie wydając żądanej przez skarżącego decyzji; • art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność Dyrektora IAS oraz zobowiązanie Dyrektora IAS do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje Dyrektora IAS do wydania takiego rozstrzygnięcia; • art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona; • art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że w sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy, co stanowi podstawę kasacyjną wynikającą z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, tj.: • art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w związku z art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, podczas gdy stosunek służbowy skarżącego wygasł z mocy prawa i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, co stanowi podstawę kasacyjną wynikającą z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. W piśmie procesowym z dnia 27 lutego 2018 r. Z.L. przedstawił stanowisko dotyczące stosunku służbowego funkcjonariusza celno-skarbowego, jego praw i obowiązków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, gdyż podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., bowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, powoduje, iż możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednią normę prawną. W niniejszej sprawie jednak, mając na uwadze podniesione zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji sprowadzającej się do ustalenia, że w sytuacji, gdy funkcjonariuszowi byłej Służby Celnej nie przedstawiono, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, propozycji zatrudnienia lub służby, organ powinien, na podstawie art. 169 ust. 4 w zw. z art. 170 ust. 3 oraz 276 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, wydać decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Skarżący kasacyjnie organ twierdzi, że nie pozostawał w bezczynności, gdyż - na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS - z dniem 31 sierpnia 2017 r. stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł z mocy prawa. Ponadto, w oparciu o przepis art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w niniejszej sprawie nie był w ogóle właściwy sąd administracyjny. Zadaniem organu skoro w art. 276 ust. 1 ustawy o KAS instytucja "zwolnienia ze służby" nie została wymieniona to – po myśli art. 277 cyt. ustawy – w przypadku roszczenia funkcjonariusza, związanego z brakiem przedstawienia mu nowych warunków pełnienia służby – właściwym był w takim przypadku sąd pracy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku słusznie uznał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pozostaje w bezczynności w zakresie wydania decyzji kończącej stosunek służbowy Z.L. Na wstępie należy przypomnieć, że stosunek służbowy funkcjonariusza nawiązuje się na podstawie mianowania, a zatem w takim przypadku powstaje stosunek o charakterze administracyjnoprawnym. Stosunek ten charakteryzuje, z jednej strony - pewne ograniczenie praw, dyspozycyjność, hierarchiczne podporządkowanie oraz nadrzędność interesu służby nad interesem jednostkowym funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt: K 1/2004), z drugiej jednak strony – cechuje go prawo do szeregu dodatkowych uprawnień i większa trwałość niż stosunku pracy, regulowanego kodeksem pracy. Z tego m.in. powodu nietrafne było odwoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przez skarżący kasacyjnie organ do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r. (sygn. akt K 1/99), który dotyczył uznania za zgodny z art. 12, art. 32, art. 65 ust. 5 i art. 78 Konstytucji RP przepisu art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Przepis ten wprawdzie zawierał regulację prawną, zbliżoną do regulacji zawartej w art. 170 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, ale odnosił się do osób niebędących funkcjonariuszami. Zatem wyrok ten w niniejszej sprawie nie był miarodajny. Nie mogło również mieć w niniejszej sprawie znaczenia postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2012 r. (sygn. akt I OSK 2923/11), gdyż zostało wydane w innym stanie prawnym. Przepis art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS zawiera jedynie sformułowanie, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1 (ustawa o KAS), wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Przepis ten zatem nie stanowi wprost o obowiązku organu do wydania w takim przypadku decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie ze służby funkcjonariusza z dniem 31 sierpnia 2017 r. Jednak w tego rodzaju przypadku taki obowiązek należy przyjąć. Skoro bowiem z mocy art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika wprost, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby - to można uznać, że ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkami wygaśnięcia stosunku służbowego. Zachodzi zatem domniemanie załatwienia sprawy w formie decyzji, której podstawę prawną stanowić będzie art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wprawdzie – jak wyżej wspomniano - wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedstawiono w terminie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji nowych warunków służby lub nowych warunków pracy, następuje w dniu 31 sierpnia 2017 r., ale powyższe terminy materialne wyznaczają jedynie okres skorzystania przez organ ze swych kompetencji. W rozpoznawanej sprawie, organ zaniechał swojego działania, gdyż nie przedstawił stronie żadnej propozycji nowych warunków służby (pracy), ani też nie wydał decyzji stwierdzającej zwolnienie jej ze służby. Termin materialny, odnoszący się do daty 31 sierpnia 2017 r., o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, wywołuje właściwy skutek, tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzysta ze swojej kompetencji w terminie do dnia 31 maja 2017 r. Natomiast skoro organ nie skorzystał ze swojej kompetencji, ww. termin materialny nie biegnie. Z tych powodów zarzut kasacyjny obrazy prawa materialnego w postaci art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w związku z art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny, a tym samym nie były usprawiedliwione również zarzuty procesowe, tj. art. 3 § 2 pkt 8 oraz 3 § 1 P.p.s.a, w zw. z art 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a oraz art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skoro Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że regulacje prawnomaterialne, obowiązujące w rozpoznawanym stanie faktycznym wymagały wydania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzji dotyczącej stosunku służbowego strony, pod którym to określeniem, Naczelny Sąd Administracyjny rozumie decyzję stwierdzającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby, to powinien on zastosować przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tym samym rozpoznawana sprawa należała do właściwości sądu administracyjnego. Niezasadnie również twierdził skarżący kasacyjnie organ, że WSA w Gdańsku naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a. Nic nie wskazuje bowiem na to, że wydając zaskarżony wyrok, Sąd pierwszej instancji nie orzekał na podstawie akt sprawy. Okoliczność natomiast, że Sąd ten nie podzielił stanowiska zajmowanego przez organ, nie może dowodzić, iż powyższy przepis został w tym przypadku naruszony. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.