VII SA/Wa 396/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W.kwotę 697 (słownie sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 396/17 U Z A S A D N E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016r, znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania I. H. i R.R. od decyzji Wojewody [...] z dnia maja 2016r umarzającej wszczęte, na wniosek R. R. i I. H., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia października 2012 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr wraz z infrastrukturą techniczną na działce o nr ew. [...], w miejscowości M., obr. M., gm. U., (przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], znak: [...], na [...] Sp. z o.o.) – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Organ odwoławczy omówił przepis art. 28 k.p.a. stwierdzając, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Jednocześnie zwrócił uwagę, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Z akt sprawy zakończonej kwestionowana decyzją wynika, że I. H. i R.R. nie byli stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją w związku z czym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał wnioskodawców do wykazania interesu prawnego poprzez przesłanie dokumentu potwierdzającego posiadanie przez wnioskodawców tytułu prawnego do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Przy piśmie z dnia [...] lipca 2016 r., I. H. i R.R. przesłali dokumenty, z których wynika, że: - I. H. jest właścicielem działek położonych w miejscowości M. o nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...] (KW nr [...]), - R. R. jest właścicielem działek położonych w miejscowości S. o nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (KW nr [...]) oraz działek o nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (KW nr [...]). Zdaniem organu odwoławczego w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego będzie, co do zasady, wyznaczany w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961). Zgodnie z tym przepisem odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej -jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych przez odległość, o której mowa w art. 4 ust. 1 rozumie się najkrótszy odcinek pomiędzy: 1) rzutem poziomym istniejącego budynku mieszkalnego albo istniejącego budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, albo 2) granicą terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 i w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczącą inwestycji, o której mowa w pkt 1, na którym możliwa jest lokalizacja tej inwestycji, albo 3) linią rozgraniczającą teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza realizację inwestycji, o której mowa w pkt 1, a: 4) okręgiem, którego promień jest równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami, a środek jest środkiem okręgu opisanego na obrysie wieży istniejącej elektrowni wiatrowej, albo 5) linią rozgraniczającą teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza budowę elektrowni wiatrowej Z analizy projektu budowlanego wynika, że całkowita wysokość elektrowni wiatrowej [...] wynosi 148 m, natomiast promień równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami wynosi 46,5 m (zob. Projekt budowlany, rys. nr III, ark. 4). Mając na uwadze powyższe, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w stwierdził, że działki zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1480 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mogą w związku z ww. przepisem podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu. Z posiadanych akt sprawy, w tym z projektu zagospodarowania terenu, wynika że w odległości mniejszej niż 1480 m od przedmiotowej elektrowni wiatrowej znajdują się: - należąca do R. R. działka o nr ew.: [...] (w odległości ok. 1390 m); - należące do I. H. działki o nr ew.: [...], [...], [...], [...], (w odległości od ok. 1300 m do ok. 1460 m). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ pierwszej instancji wadliwie umorzył wszczęte postępowanie uznając, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony podczas gdy w świetle przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych działki I. H. i R.R. znajdują się w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej. Tym samym mają interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Rzeczą organu wojewódzkiego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie prawidłowe ustalenie aktualnego kręgu stron niniejszego postępowania, zawiadomienie wszystkich stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym i doręczenie im pełnej korespondencji, w tym decyzji kończącej postępowanie. Przeprowadzenie postępowania w ww. zakresie wyłącznie przez organ drugiej instancji doprowadziłoby w opisanej sytuacji do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Ze względu na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty odwołania nie mogły być poddane ocenie na tym etapie postępowania. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 roku o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych ( dalej: Ustawy ) w zw. z art. 5 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 138 §2 KPA w zw. z art. 105 § 1 KPA w zw. z art. 7 KPA i art. 77 § 1 KPA w zw. z art. 107 § 3 KPA w zw. z art. 6 KPA w zw. z art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 roku Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej poprzez błędne i całkowicie bezpodstawne przyjęcie, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego będzie co do zasady wyznaczony w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt. 2 Ustawy, który wskazuje, iż odległość (określona przy uwzględnieniu art. 5 ust. 1 Ustawy), w jakiej może być lokalizowany i budowany budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszkalnej, w skład którego wchodzi funkcja mieszkaniowa od elektrowni wiatrowej jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej), a w rezultacie I. H. i R.R. będzie przysługiwał interes prawny w kwestionowaniu pozwolenia na budowę bowiem niektóre z wymienionych działek znajdują się w odległości mniejszej niż 1480 metrów (wyznaczonej w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 4 Ustawy) od elektrowni wiatrowej ([...]), objętej pozwoleniem na budowę, co skutkowało uchyleniem przez organ decyzji pierwszoinstancyjnej w całości oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania wraz z wadliwymi wytycznymi, w tym odnoszącymi się do ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania. Zdaniem skarżącej określanie kręgu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę powinno odbywać się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 KPA, z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania pozwolenia na budowę, a zatem bez zastosowania powołanych przez organ przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 Ustawy, które nie obowiązywały w momencie wydania pozwolenia na budowę. W konkluzji spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Udział w sprawie zgłosił prokurator Prokuratury Okręgowej w S., który wniósł o oddalenie skargi, kwestionując zasadność zarzutów w niej podniesionych i przychylając się do stanowiska GINB. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016r, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając zaskarżoną stwierdził, że Wojewoda [...] wadliwie umorzył wszczęte postępowanie uznając, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony podczas gdy w świetle przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych działki I. H. i R.R. znajdują się w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej. Tym samym posiadają przymiot strony uprawniający do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej. W ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest wadliwe. Decyzja której dotyczyło pozwolenie na budowę została wydana w dniu [...] października 2012 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961). W postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej jest oceniana pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Przyznanie wnioskodawcom I. H. i R.R. przymiotu strony, a tym samym legitymacji procesowej upoważniającej do wszczęcia postępowania nadzorczego z uwagi na zaistniałą zmianę stanu prawnego nie znajduje racjonalnego uzasadnienia stanowiąc zaprzeczenie gwarancji stron w ramach dokonywanego obrotu prawnego oraz zasady nie działania prawa wstecz. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prezentując w uzasadnieniu decyzji swój pogląd prawny oparty na interpretacji art. 4 i 5 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych jednocześnie pominął przepisy intertemporalne zawarte w tej ustawie. W szczególności zaniechał oceny art. 13 ust 3, który stanowi, że postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte, a nie zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Posłużenie się przez ustawodawcę w treści tego artykułu zwrotem " w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę" może bowiem wskazywać na szeroki zakres pojęciowy hipotezy tego przepisu, wykraczającej poza postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę. Zwrot " w przedmiocie pozwolenia" oznaczać może również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego, którego celem jest przesądzenie o ważności prawnej i pozostawieniu lub usunięciu z obrotu prawnego kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął również dyspozycję art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Zgodnie ze wskazanym przepisem postępowania w przedmiocie wydania "decyzji WZ", dotyczące budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych przez 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Oznacza to, że przez 3 lata od daty wejścia ustawy w życie nie można skutecznie twierdzić, że obszarem oddziaływania elektrowni wiatrowej - w rozumieniu art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego - jest obszar w odległości równej lub większej od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, zgodnie z art. 4 pkt. 1 ustawy. Elektrownia wiatrowa bowiem przez ww. 3 lata nie ma negatywnego wpływu na sposób zagospodarowania nieruchomości, położonych w odległości mniejszej lub równej od dziesięciokrotnej wysokości wiatraka. Właściciele nieruchomości położonych w takiej odległości mogą bowiem nie tylko wystąpić o wydanie, ale i uzyskać decyzje o warunkach zabudowy. Stwierdzony przez organ odwoławczy interes prawny wnioskodawców wynikający z art. 5 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt. 2 tej ustawy, a polegający na tym, że mogą w związku z ww. przepisem podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu swych gruntów – jest interesem hipotetycznym i przyszłym, a nie rzeczywistym w dniu wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Analiza ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych prowadzi do wniosku, że generalną (a więc nie tylko w wypadku obszaru oddziaływania inwestycji) wolą ustawodawcy było odsunięcie na 36 miesięcy skutków ustawy w tym zakresie, w jakim skutki te odnoszą się do praw lub obowiązków, wynikających z innych ustaw. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie stwierdził, że ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych spowodowała, że wnioskodawcy stali się stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r., [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej. Ponownie rozpoznając odwołanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględni stanowisko Sądu zaprezentowane wyżej i ponownie oceni interes prawny wnioskodawców. Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w związku z naruszeniem art. 28 k.p.a. mającym istotny wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.