IV SA/Wa 3237/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2017 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], wydaną na skutek odwołania Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], zmieniającej na wniosek [...] S.A. z siedzibą w [...] ostateczną decyzję z dnia [...] października 2012 r., nr [...], o warunkach zabudowy dla szczegółowo opisanej inwestycji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W sprzeciwie od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r., [...] S.A. z siedzibą w [...], reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżył ją w całości zarzucając naruszenie art. 138 § 2 kpa, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy powołany przepis nie znajdował zastosowania w sprawie, a organ winien był wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 134 kpa, tj. stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Wskazując na powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu drugiej instancji w całości na podstawie art. 151 a § 1 ppsa, a na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa - o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Prezydent [...] ustalił warunki zabudowy na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...], dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków biurowo-hotelowo-usługowo-handlowych z garażem podziemnym, zjazdami, infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu, budowie podziemnego łącznika ze stacją [...], z możliwością etapowania inwestycji planowanej do realizacji na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] i częściach działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu [...] października 2016 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek [...] S.A. z siedzibą w [...] o zmianę zapisów decyzji z dnia [...] października 2012 r., nr [...], we wskazanym w tym wniosku zakresie, z uwagi na konieczność spełnienia wymogów wynikających ze zmienionych przepisów dotyczących warunków technicznych na etapie sporządzania projektu budowlanego. W związku z powyższym wnioskiem, pismem z dnia 23 listopada 2016 r., Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...], zwróciło się do Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa tego Urzędu o stanowisko w sprawie w terminie 14 dni od otrzymania tego pisma. W piśmie z dnia 14 grudnia 2016 r., Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa, zwróciło się do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego o stanowisko, czy ewentualna zmiana decyzji z dnia [...] października 2012 r., nr [...], w sposób określony we wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] wpłynie na możliwość zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości stanowiącej własność [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Pismem z dnia 30 grudnia 2016 r. Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego poinformowało Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa m.in., że na etapie wydawania warunków zabudowy nie ma podstaw prawnych do oceny i badania czy planowana inwestycja spełnia warunki techniczne określone w obowiązujących przepisach, a ponadto, że z wniosków z analizy obszaru wynika, iż nie ma przeciwwskazań przestrzennych do proponowanej zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2012 r., nr [...]. Następnie w pismach z 20 lutego i z 28 marca 2017 r. Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego ponownie zwróciło się do Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa o stanowisko w sprawie zmiany ostatecznej z dnia [...] października 2012 r., nr [...]. Ponaglenie w tej sprawie zostało skierowane pismem z dnia 19 kwietnia 2017 r.. W piśmie z dnia 28 kwietnia 2017 r. skierowanym do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego, Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa wyraziło stanowisko, że jeśli proponowana we wniosku inwestora zmiana decyzji o warunkach zabudowy nie wpłynie negatywnie na możliwość zabudowy i zagospodarowania działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej własność [...], to nie wnosi sprzeciwu odnośnie tej zmiany, zaś w przypadku, gdyby Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego uznało, że wnioskowana zmiana jednak wpłynie negatywnie na możliwość zagospodarowania działki ewidencyjnej nr [...], to Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa będzie przeciwne ww. zmianie. W piśmie z dnia 24 maja 2017 r. Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego poinformowało Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 30 grudnia 2016 r.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], Prezydent [...] zmienił ostateczną decyzję z dnia [...] października 2012 r., nr [...], w zakresie wnioskowanym przez [...] S.A. z siedzibą w [...]. Odpis tej decyzji doręczono m.in. Biuru Mienia Miasta i Skarbu Państwa. W piśmie z dnia 22 czerwca 2017 r. Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa zwróciło się do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego o zmianę treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., zaś ostatecznie (w piśmie z 31 lipca 2017 r.) wniosło o potraktowanie tego pisma jako odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. SKO uznało, że Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa ma przymiot strony postępowania w przedmiotowej sprawie, stąd w myśl art. 155 kpa konieczne było uzyskanie zgody tego podmiotu na zmianę ostatecznej decyzji, a zgoda taka musi być udzielona wprost i wyraźnie przez złożenie stosownego oświadczenia. Natomiast na podstawie analizy korespondencji pomiędzy Biurem Architektury i Planowania Przestrzennego a Biurem Mienia Miasta i Skarbu Państwa, Kolegium zmuszone było uznać, że w niniejszej sprawie nie uzyskano jednoznacznej zgody Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa na zmianę ostatecznej decyzji, stąd zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zaś przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolei z art. 64 e ppsa wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że sąd winien ocenić, czy organ drugiej instancji nie powinien był wydać innego rozstrzygnięcia, niż wskazane w art. 138 § 2 kpa. Jeżeli zostanie ustalone, że organ powinien wydać inne rozstrzygnięcie niż decyzję kasatoryjną, wówczas konieczne będzie przyjęcie, że nie zostały w sprawie spełnione przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa z tej przyczyny, że spełnione zostały przesłanki do wydania innego rozstrzygnięcia. W ramach kontroli sądowoadministracyjnej sąd nie może bowiem pomijać uchybień, które popełnił organ drugiej instancji, a które przywiodły ten organ do niezasadnego wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Jeżeli zatem sąd dostrzeże, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy organ nie powinien w ogóle wydawać decyzji - z uwagi np. na brak legitymacji odwoławczej podmiotu wnoszącego odwołanie - wówczas uzasadnione będzie uchylenie decyzji na podstawie art. 151 a § 1 ppsa z uwagi na brak realizacji przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ drugiej instancji wadliwie zastosował art. 138 § 2 kpa z tej przyczyny, że w sprawie należało wydać inne rozstrzygnięcie formalne, tj. stwierdzić niedopuszczalność odwołania (ewentualnie umorzyć postępowanie odwoławcze). Odwołanie od decyzji Prezydenta [...] wniesione zostało przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa, tj. przez jednostkę organizacyjną Urzędu [...], czyli aparatu obsługującego organ administracji publicznej, jakim jest Prezydent [...]. Wskazuje na to treść odwołania oraz pisma datowanego na dzień 31 lipca 2017 r., w którym Biuro to wyjaśnia, że jego pismo z dnia 22 czerwca 2017 r. należy traktować jako odwołanie od decyzji. Autorem tego odwołania i pisma z dnia 31 lipca 2017 r. jest Zastępca Dyrektora Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa. W żadnym z tych pism nie wskazano, iż Zastępca Dyrektora Biura działa z upoważnienia Prezydenta [...], jak również nie zamieszczono informacji o żadnym z pełnomocnictw, które upoważniałoby ich autora do wnoszenia odwołań od decyzji Prezydenta [...]. Tym samym należy przyjąć, że Biuro to złożyło odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji we własnym imieniu. Nie budzi żadnych wątpliwości, że Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa stanowi komórkę organizacyjną Urzędu [...], tj. aparatu administracyjnego obsługującego organ administracji publicznej, jakim jest Prezydent [...]. Urząd pełni wyłącznie rolę służebną względem organu administracji i ma zapewnić mu osobową i rzeczową zdolność do wykonywania jego kompetencji. Ani urząd, ani tym bardziej jego komórki organizacyjne, nie posiadają żadnej zdolności do samodzielnego występowania w obrocie prawnym jako podmioty prawa. Nie jest dopuszczalne dopatrywanie się w funkcjonowaniu urzędu i jego zadaniach kompetencji niemieszczących się w żadnym razie w jego roli służebnej wobec organu, a tym bardziej kompetencji, które można byłoby scharakteryzować jako samodzielne, oderwane od funkcji pomocniczych dla organu. Nie ma żadnych prawnych podstaw do uznawania, że urząd, a tym bardziej jego komórka organizacyjna, ma całkowicie samodzielne kompetencje i może być potraktowany jako strona uprawniona do skutecznego zaskarżenia rozstrzygnięć (decyzji) prezydenta miasta. Wadliwa jest teza, jakoby Biuru Mienia Miasta i Skarbu Państwa przysługiwał status strony w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącej o zmianę decyzji z dnia [...] października 2012 r.. Nie znajduje również uzasadnienia pogląd, jakoby sam fakt uznania tego Biura za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją organu pierwszej instancji miał przesądzać o konieczności uznania go również za stronę postępowania odwoławczego. Okoliczność, że określona osoba brała udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, nie zwalnia organu odwoławczego od obowiązku zbadania, czy odwołanie wniosła osoba mająca przymiot strony. Sam fakt, że Biuru temu doręczono decyzję organu pierwszej instancji nie oznacza, że posiada ono status strony. W judykaturze słusznie wskazuje się, że konstrukcja norm prawnych w zakresie tego, kto jest stroną postępowania, w żadnej mierze nie uprawnia do uznania za stronę takich podmiotów, którym doręczono decyzję (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1062/14, Lex nr 1969157). Zgodzić się też trzeba z zawartym w sprzeciwie wywodem, iż nawet gdyby przyjąć, że Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa wniosło odwołanie działając w imieniu Prezydenta [...], to odwołanie również byłoby niedopuszczalne, bowiem status strony w postępowaniu zakończonym decyzją organu pierwszej instancji nie przysługiwał także [...], jako jednostce samorządu terytorialnego, reprezentowanej przez Prezydenta [...]. W świetle ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, legitymacja procesowa do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji nie przysługuje jednostce samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2404/12, Lex nr 1495282). W sytuacji, w której decyzja organu pierwszej instancji została wydana przez Prezydenta [...], odwołanie złożone przez [...] musiałoby zostać wniesione również przez Prezydenta [...]. Doprowadziłoby to do sytuacji, w której organ orzekający wnosiłby odwołanie od własnej decyzji, co należy uznać za niedopuszczalne, gdyż organ orzekający nie może posiadać jednocześnie w tym samym postępowaniu administracyjnym statusu strony. Należy rozróżnić stany faktyczne, w których organ reprezentujący jednostkę samorządu terytorialnego broni jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego od sytuacji, w których ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. W tym drugim przypadku organ ten będzie strzegł interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę samorządu jej interesu prawnego (nawet gdyby taki interes prawny rzeczywiście posiadała) w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu. Również w doktrynie wskazuje się, że jednostka samorządu terytorialnego nie może wnosić skarg na decyzje administracyjne w sprawach, w których jej organy wydawały decyzje administracyjne w pierwszej instancji, nie ma też podstaw do uznania, że w takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego mogłaby być uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego (zob. np. W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" z. 4/2003; M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z. 6/2006, s. 42-44). Skoro więc Prezydent [...] orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może bowiem występować w dwóch rolach - jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strony. Przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on również stroną w sprawie, którą rozstrzygał. W tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy. W świetle powyższych uwag twierdzenie, jakoby Prezydent [...] w jednym zakresie procesowym mógł występować jako organ administrujący, a w innym jako organ wykonujący kompetencje właścicielskie względem gruntów stanowiących własność [...] - pozbawione jest podstaw prawnych. Przyjęcie takiego poglądu wymagałoby dopuszczenia do sytuacji, w których organy administracji publicznej wnoszą odwołania od swoich własnych decyzji. Stan taki jest niemożliwy do zaakceptowania w państwie prawa, bowiem burzy poczucie zaufania uczestników obrotu prawnego do władzy oraz stosowanego przez nią prawa. Stosownie do powyższych wywodów, organ drugiej instancji winien stwierdzić niedopuszczalność odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] - na podstawie art. 134 kpa, ewentualnie stwierdzając, że Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa wniosło odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji działając w imieniu Prezydenta [...] na rzecz [...], jako jednostki samorządu terytorialnego i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa - umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Wskazane okoliczności sprawiają, że bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych kwestii podniesionych w sprzeciwie. Z uwagi na to, zaskarżoną decyzję należało uchylić, o czym orzeczono w punkcie 1) sentencji, na podstawie art. 151 a § 1 ppsa. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie było zaś podstaw do zastosowania z urzędu regulacji z art. 151 a § 1 zd. 2 ppsa, skoro strona skarżąca była reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym i nie zgłosiła stosownego wniosku w tym względzie. O kosztach postępowania w punkcie 2) wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się poniesiony przez nią wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie jej pełnomocnika procesowego (480 zł) - ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).