II SA/Gl 459/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. Z., E. S., J. L., S. L. i małoletniej A. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz: - skarżącego Z. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych, - skarżącej E. S. kwotę 500 (pięćset) złotych, - skarżących J. L., S. L. i małoletniej A. L. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na działce nr ewid. [...] zlokalizowanej w Z. przy ul. [...] zrealizowano obiekt budowlany - stacja paliw auto-gaz. Budowa ta została wykonana na podstawie pozwolenia na budowę Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] dla inwestora G. K. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] uchylono ww. decyzję oraz umorzono postępowanie pierwszoinstancyjne. Przyczyną orzeczenia o umorzeniu postępowania była okoliczność, iż obiekt budowlany został już zrealizowany. W sprawie zostało wszczęte postępowanie, które zakończyło wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny (wydanej na podstawie art. 51 ustawy prawo budowlane). W dniu zaś [...] r. decyzją nr [...] , znak: [...], PINB w M., udzielił pozwolenia na użytkowanie stanowiska tankowania stacji auto-gaz. Decyzja naprawcza ostatecznie nie ostała się w obrocie prawnym. Kolejny projekt budowlany zamienny został zatwierdzony decyzją PINB w M. z dnia [...] r. nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania właścicieli sąsiednich nieruchomości [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W konsekwencji decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB w M. udzielił zgody na użytkowanie obiektu. Skargę na decyzję nr [...] do tutejszego Sądu złożyli Z. Z., E. i A. S. oraz E. M. WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 listopada 2008 r. (II SA/Gl 146/08 – za www.orzeczenia.nsa.gov.pl) uchylił rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego wskazując jednocześnie, iż w postępowaniu naprawczym winny znaleźć zastosowanie aktualne przepisy techniczno-budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r. (sygn. II OSK 291/09) oddalił skargę na wyrok sądu I instancji. Prowadząc dalej postępowanie PINB w M. decyzją z dnia [...] r. [...] nałożył na inwestora G. K. obowiązek rozbiórki obiektów składających się jako całość na inwestycję stację auto - gaz. Na skutek odwołania zobowiązanego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując na konieczność uprzedniego wyeliminowania z obiegu prawnego pozwolenia na użytkowanie w drodze postępowania nadzwyczajnego oraz wskazując uchybienia proceduralne dotyczące strony podmiotowej postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB w M. ponownie nałożył na inwestora G. K. obowiązek rozbiórki stanowiska tankowania, wiaty nad stanowiskiem do tankowania pojazdów, dwóch zbiorników gazu, ściany oddzielenia pożarowego oraz budynku socjalnego składających się jako całość na inwestycję stację auto - gaz, zrealizowaną na działce nr ewid. [...] położonej w Z. przy ul. [...]. Na skutek odwołania inwestora [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie organy nadzoru budowlanego podjęły próby usunięcia z obrotu prawnego decyzji zezwalającej na użytkowanie stacji LPG (decyzji z dnia [...] r. nr [...]). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB w M., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 oraz 105 § 1 Kpa, uchylił decyzję nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie z wniosku z dnia [...] r. Pana G. K. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jednostanowiskowej stacji auto - gaz zrealizowanej na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości Z. przy ul. [...]. W wyniku rozpoznania odwołania G. K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję PINB w M. z dnia [...] r. i stwierdził, że wydanie decyzji nr [...] miało miejsce z naruszeniem prawa oraz ograniczył swe do powyższego stwierdzenia, z uwagi na upływ 5 - letniego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Nie doszło również ostatecznie do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie jednostanowiskowej stacji autogaz zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. Decyzję tę utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Jednakże na skutek skargi G. K. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 (sygn. akt VII SA/Wa 364/14) uchylając rozstrzygnięcia organów obu instancji przesądził, iż decyzja nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji tego orzeczenia [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie jednostanowiskowej stacji autogaz zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. W takim stanie prawnym decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB w M., działając na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych dopuszczalne jest prowadzenie postępowania naprawczego w sprawie, w której wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże, kiedy ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w obrocie prawnym, w takiej sytuacji niewątpliwie korzysta ona z ochrony o jakiej mowa w art. 16 k.p.a. Przepis ten ustanawia ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego też zasada ta uchodzić będzie za jedno z kardynalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Dlatego też, w niniejszej sprawie, możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji, istnieje wyłącznie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Skoro to nie nastąpiło, postępowanie naprawcze należało umorzyć. Na skutek odwołania Z. Z. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. skarżoną decyzja utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Uznał, iż zarówno ustalenia PINB w M., jak i wywiedzione z nich skutki prawne, są prawidłowe. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyli Z. Z., E. S. i P. L.. Nie sformułowali w niej żądania skargi oraz nie podnieśli konkretnych zarzutów. Wskazali jednak, że "według nas, ta decyzja [...]WINB jest niezgodna z prawem bo nie jest wykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2008 r., II SA/GI 146/08 i tylko ma na celu dalsze przedłużanie stanu przewlekłego prowadzenia postępowania, przy wykonywaniu tego wyroku, z czego jesteśmy bardzo niezadowoleni". Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. G. K., reprezentowany przez profesjonalną pełnomocnik wyraził swe stanowisko w sprawie pismem z dnia [...] r. W jego ocenie rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w sprawie są prawidłowe. Do tego pisma ustosunkował się skarżący Z. Z., który pismem z dnia [...] r. zajął przeciwne stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z przyczyn odmiennych niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Rację mają organy obu instancji, iż istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest problem możliwości prowadzenia postępowania naprawczego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja zezwalająca na użytkowanie obiektu. W orzecznictwie sądowo administracyjnym, jak trafnie przyjęły organy nadzoru budowlanego, dominuje pogląd zaprezentowany zarówno przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Można tu przykładem wskazać choćby wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 czerwca 2017 r. (sygn. II SA/Lu 105/17), gdzie skład orzekający uznał, iż "podstawy do umorzenia postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 p.b. należy upatrywać również w sytuacji, gdy jeszcze przed wszczęciem postępowania naprawczego została wydana na podstawie art. 59 ust. 1 p.b. decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku w stosunku do którego starosta udzielił pozwolenia na budowę. Istnienie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 p.b. możliwe jest dopiero po usunięciu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie". Podobnie WSA w Łodzi w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r. (sygn. II SA/Łd 425/17) stwierdził, że "nie jest możliwe prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w razie uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dopóki decyzja ta nie zostanie uchylona lub nie stwierdzono jej nieważności, korzysta ona z domniemania prawidłowości, a to uniemożliwia prowadzenie postępowania naprawczego w trybie ww. przepisu". Skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że przedstawiona wyżej wykładnia, co do zasady trafna, nie może być jednak stosowana w każdym przypadku. Trwałość rozstrzygnięć w postępowaniu w sprawach budowlanych nie może naruszać podstawowych zasad, którymi kieruje się ta dziedzina prawa. Bez wątpienia dotyczy to zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, czy też bezpieczeństwa pożarowego. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Obiekt budowlany powinien spełniać szereg warunków dotyczących między innymi bezpieczeństwa pożarowego, higieny, zdrowia i środowiska, czy wreszcie bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów. Będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany, ze względu na swój charakter może powodować zagrożenie nie tylko pożarowe ale również bezpieczeństwa powszechnego. Jest to stacja paliw LPG. Jak wynika z akt administracyjnych jej usytuowanie może naruszać przepisy rozporządzeń: - Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1853), - Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Szczególne znaczenie miałoby naruszenie pierwszego ze wskazanych aktów. Niedopuszczalne bowiem w państwie prawa jest umożliwienie funkcjonowania obiektu mogącego powodować zagrożenie bezpieczeństwa powszechnego jeśli nie spełnia on wymagań technicznych w tym właśnie zakresie. W szczególności na drodze postępowania naprawczego nie może stać decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, która jak wynika z akt administracyjnych została wydana z naruszeniem prawa. Dlatego też, biorąc pod uwagę powyższe skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania naprawczego. W razie potrzeby organ nadzoru budowlanego winien uzupełnić postępowanie wyjaśniające. Jest przy tym związany wskazaniami udzielonymi przez tutejszy Sąd w wyroku 12 września 2008 r. (sygn. II SA/GI 146/08). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien także rozważyć przeprowadzenie rozprawy administracyjnej aby skonfrontować stanowiska stron i na ile przepisy prawa na to pozwolą, podjąć działania w celu ugodowego załatwienia sprawy. Dopiero wówczas wyda jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Sąd nie przesadza tu treści rozstrzygnięcia. Winno ono jednak odpowiadać prawu i uzasadnionym interesom stron postępowania. Powyższe okoliczności powodują, iż należało uchylić zaskarżoną decyzję, przy czym przyczyną orzeczenia kasatoryjnego był art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.