II OSK 291/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 146/08 w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 września 2008 r., II SA/GL 146/08 uchylił zaskarżoną przez Z. Z. decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myszkowie z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], znak: [...] wydane w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Starosta Myszkowski decyzją z dnia [...] maja 2002 r., nr 181/02 zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. K. pozwolenia na budowę (na działce nr [...] położonej w Ż. przy ul. [...]) stacji auto-gaz obejmującej stanowisko do tankowania, dwa zbiorniki na gaz o pojemności 4,8 m3 każdy, wiatę, ściany oddzielenia pożarowego oraz budynek socjalny. Inwestycja jest zgodna z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Żarki z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Z. Z., E. S., A. S. i M. M., wyrokiem z dnia 25 października 2004 r., II SA/Ka 1982/02, uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2002 r. Zaskarżona decyzja została wydana bez zbadania zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z miejscowym planem zagospodarowania, w tym zwłaszcza z projektowanym zgodnie z tym planem przebiegiem drogi wojewódzkiej DK IV. Zatwierdzony projekt nie zawiera rozwiązań dotyczących układu komunikacyjnego dla obsługi inwestycji. Brak jest też informacji czy projekt zagospodarowania został sporządzony na odpowiedniej mapie i nie zawiera on informacji o wszystkich wymiarach i wzajemnych odległościach, co nie pozwala na ocenę czy inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów sąsiadów oraz czy jej uciążliwość nie wykracza poza granicę działki inwestora. W sytuacji, gdy inwestycja została już zrealizowana należy uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie przed organami architektoniczno-budowlanymi jako bezprzedmiotowe. Następnie należy przekazać sprawę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Myszkowie, który powinien przeprowadzić postępowanie w oparciu o art.51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156 poz.1118 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 listopada 2005 r., II OSK 173/05, oddalił skargę kasacyjną G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2004 r., II SA/Ka 1982/02. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty Mikołowskiego z dnia [...] maja 2002 r., Wojewoda Śląski wydał decyzję z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] uchylającą decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie przed tym organem. Objęta postępowaniem inwestycja została już zrealizowana, o czym świadczy pozwolenia na użytkowanie stanowiska tankowania, wydane przez Starostę Myszkowskiego w dniu [...] lutego 2003 r., nr [...]. b) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Myszkowie (dalej powoływany jako "PINB") wszczął postępowanie odnośnie stacji auto-gaz i podczas oględzin w dniu 7 marca 2006 r. stwierdził, że dokonano odstępstw od pozwolenia na budowę. Decyzją PINB z dnia [...] czerwca 2006 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB") z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], uchylono decyzję Starosty Mikołowskiego z dnia [...] lutego 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie stanowiska tankowania. c) W toku postępowania legalizacyjnego, PINB ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], wydaną na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi G. K. wykonanie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego stacji wraz z uzgodnieniami i orzeczeniem o stanie technicznym wykonanych obiektów budowlanych. Objęta postępowaniem inwestycja nie stanowi samowoli budowlanej i dlatego też ma do niej zastosowanie art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przedłożony projekt zamienny został zatwierdzony decyzją PINB z dnia [...] lipca 2006 r., która została jednak uchylona decyzją ŚWINB z dnia [...] września 2006 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I.instancji. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r., nr [...], na podstawie art.57 ust.4 Prawa budowlanego, PINB wezwał G. K. do uzupełnienia braków w złożonym projekcie zamiennym. Kolejna decyzja PINB z dnia [...] marca 2007 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego została uchylona przez ŚWINB decyzją z [...] lipca 2007 r. d) Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], znak [...], wydaną na podstawie art.51 ust.4 w zw. z art.83 ust.1 Prawa budowlanego oraz art.104 K.p.a., PINB zatwierdził projekt zamienny stacji auto-gaz, zrealizowanej na działce nr ewid. [...], zlokalizowanej w Ż. przy ul. [...], stanowiącej własność G. K. oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tej stacji. Inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki uzupełniając braki dokumentacji powykonawczej. Zrealizował on inwestycję w latach 2002-2003 w czasie obowiązywania pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2002 r., nr [...]. Wówczas jej lokalizacja spełniała wymogi określone w § 133 ust.1 i 2 w zw. z § 75 ust.3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. nr 98 poz. 1067 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem z dnia 20 września 2000 r."). Potwierdza to m.in. opinia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia 24 marca 2006 r. Z uwagi na czas realizacji inwestycji nie ma do niej zastosowania § 124 ust.2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. nr 243 poz.2063 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem z 21 listopada 2005 r."). e) Po rozpatrzeniu odwołania Z. Z., decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], ŚWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W toku postępowania legalizacyjnego strona usunęła uchybienia wskazane w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 25 października 2004 r., SA/Ka 1982/02. Zjazd na stację z ul. [...] (drogi wojewódzkiej) został wykonany zgodnie z postanowieniem uzgadniającym Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach z dnia [...] lutego 2002 r., o czym świadczy jego bezusterkowy odbiór przez przedstawiciela zarządcy tej drogi (pismo Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach z dnia [...] grudnia 2006 r., znak [...]). Od tego czasu układ komunikacyjny nie uległ zmianie i odpowiada części graficznej projektu zagospodarowania działki. Usytuowanie zbiorników gazu nie narusza warunków rozporządzenia z 20 września 2000 r., co zostało potwierdzone w opinii B. I. (rzeczoznawcy w zakresie zabezpieczeń przeciwpożarowych) z dnia 24 marca 2006 r., uzupełnionej pismem tej biegłej z dnia 27 października 2007 r. Na etapie uzyskania pozwolenia na użytkowanie stacja będzie musiała być doposażona zgodnie z treścią § 97 ust.1 pkt 2 i 3 w zw. z § 177 rozporządzenia z 21 listopada 2005 r. Lokalizacja stacji nie narusza aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Żarki zatwierdzonego, uchwałą Rady Miejskiej w Żarkach z dnia 15 czerwca 2007 r., nr VIII/47/2007, tj. działka inwestora nr [...] położona jest na terenie oznaczonym w tym planie symbolem 1MN/U1, przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną z usługami. f) W skardze na decyzję z dnia [...] listopada 2007 r., Z. Z., E. S. i A. S. oraz E. M. zarzucili, iż stacja augo-gaz nie spełnia wymogów prawa, a w szczególności - rozporządzenia z 20 września 2000 r., gdyż jej ściana oddzielenia przeciwpożarowego jest niska i nie zasłania zbiorników od strony budynku mieszkalnego. Ściana ta powinna być dwukrotnie wyższa (§ 75 ust.3 rozporządzenia z 20 września 2000 r.). Nie zostało też wykazane, aby posiadała ona wymagany stopień odporności ogniowej. Opinia rzeczoznawcy inż. B. I. jest stronnicza, nierzetelna i nie może stanowić podstawy prawidłowych ustaleń. Sporna inwestycja stwarza zagrożenie pożarowe. Skargi E. M., E. S. i A. S. zostały odrzucone prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 kwietnia 2008 r., II SA/Gl 146/08. 2. Wyrokiem z dnia 12 września 2008 r., II SA/GL 146/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] listopada 2007 r., i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myszkowie z dnia [...] sierpnia 2007 r. Zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art.51 ust.4 Prawa budowlanego. W decyzjach nie uzasadniono zastosowania powołanej w nich podstawy materialnoprawnej, co stanowi naruszenie art.107 § 3 K.p.a. Nie zostały one poprzedzone decyzją przewidzianą w art.51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego, lecz decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. opartą na art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Podstawą decyzji legalizacyjnej powinien być art.51 ust.3 w zw. z art.7 Prawa budowlanego. W sprawie nie wydano decyzji opartej na art.30a ust.2 Prawa budowlanego. Wynikało to m.in. z faktu, że decyzja o pozwoleniu na budowę stacji nie uzyskała przymiotu prawomocności i została uchylona w innym trybie (wobec wcześniejszego zrealizowania inwestycji). Wydając decyzję na podstawie art.51 ust. 4 Prawa budowlanego organy musiałyby jednocześnie wykazać, że ostateczna decyzja PINB nr [...], znak [...], była oparta na art.51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego pomimo powołania zarówno w jej rubrum, jak i w uzasadnieniu art.51 ust.1 pkt 2, czego nie uczyniły. Tylko wówczas byłoby też możliwe nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie o czym orzekły organy obu instancji. Taki obowiązek nie mógłby być przy tym orzeczony na podstawie art.51 ust.3 Prawa budowlanego. Odnośnie spornej inwestycji wynikałby on przy tym wówczas z mocy prawa, wobec treści art.55 pkt 1 Prawa budowlanego (stacje paliw zaliczone są do kategorii XX obiektów budowlanych). Ponadto Sąd I. instancji uznał, że decyzje zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia dopuszczalności i warunków legalizacji stacji auto-gaz. Wobec wcześniejszego wydania w tej sprawie na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2006 r., sprawa powinna być zakończona decyzją opartą na art.51 ust.3 Prawa budowlanego. Wydanie decyzji z art.51 ust.1 pkt 2 powinno być poprzedzone wcześniejszymi ustaleniami, które nie wykluczałyby możliwości legalizacji robót budowlanych objętych postępowaniem. W przypadku wykluczenia takiej możliwości, w sprawie powinna zapaść decyzja oparta na art.51 ust.1 pkt 1, a nie pkt 2 Prawa budowlanego. Takich zaś ustaleń i rozważań decyzja PINB z dnia [...] czerwca 2006 r. (wydana z powołaniem się na art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego) nie zawiera. W konsekwencji w zaistniałym stanie faktycznym decyzja oparta na art.51 ust.3 zostałaby wydana bez wcześniejszego ustalenia i przesądzenia, że wykonane już w całości roboty budowlane odpowiadają obowiązującemu prawu, które to ustalenie stanowi konieczną przesłankę wydania pozytywnej decyzji legalizacyjnej, w tym decyzji z art.51 ust.3 pkt 3. Przed ewentualnym wydaniem decyzji opartej na art.51 ust.3 pkt 1 organy nadzoru powinny rozważyć zasadność wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2006 r. wydanej na podstawie art.51 ust.1 pkt 2. W decyzji tej nie zawarto praktycznie żadnych ustaleń ani rozważań pozwalających na stwierdzenie, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie jej wydania zachodziły w ogóle warunki do legalizacji zrealizowanej stacji auto-gaz. W szczególności nie zawiera ona żadnych rozważań co do prawidłowości takiej legalizacji z uwagi na § 124 ust.1 pkt 3 w zw. z ust.2 pkt 1 rozporządzenia z 21 listopada 2005 r., a nie jak to przyjęły organy obu instancji z uwagi na § 133 ust.1 pkt 3 w zw. z ust.2 rozporządzenia z 20 września 2000 r. Organy orzekające błędnie powołały się na § 177 rozporządzenia z 21 listopada 2005 r. Przepis ten odnosi się jedynie do stacji gazów płynnych wybudowanych lub użytkowanych w oparciu o będące w obiegu prawnym decyzje. W przedmiotowej sprawie inwestor nie legitymuje się ważnym pozwoleniem na budowę i między innymi z tego powodu stacja objęta została postępowaniem legalizacyjnym. Do takiej stacji ma zastosowanie § 97 ust.1 punkty 2 i 9 oraz § 124 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 21 listopada 2005 r. Zbiornik gazu płynnego stacji jest usytuowany w odległości tylko 15,1 m od budynku mieszkalnego na działce nr [...], a nie — w wymaganej odległości co najmniej 30 m. Zasadny jest zarzut, że legalizacja inwestycji w jej aktualnym stanie naruszałaby uzasadnione interesy tych uczestników jako współwłaścicieli działki nr [...], gdyż uniemożliwi dalszą zabudowę tej działki na cele mieszkaniowe w odległości mniejszej niż 30 m od zbiornika gazu płynnego stacji. Zastosowanie przepisów nowego rozporządzenia jest konsekwencją wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę w oparciu o które stacja została z odstępstwami zbudowana, przy jednoczesnym braku pozytywnych unormowań pozwalających na zastosowanie w sprawie poprzedniego rozporządzenia. 3. G. K. w skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 12 września 2008 r. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: - art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., dalej P.p.s.a.), wskutek uchylenia prawidłowych decyzji organów I i II instancji; - § 133 ust.1 pkt 3 rozporządzenia z 20 września 2000 r. przez jego niezastosowanie w sprawie oraz § 124 rozporządzenia z 21 listopada 2005 r. przez jego zastosowanie — mimo, iż wszczęcie postępowania w sprawie stacji gazowej i realizacja inwestycji miały miejsce w czasie obowiązywania rozporządzenia z 20 września 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna stawia Sądowi I instancji tylko jeden zarzut: bezpodstawnego zakwestionowania dopuszczalności zastosowania w niniejszej sprawie rozporządzenia z 20 września 2000 r. oraz uznanie, że ta regulacja w całości została zastąpiona przez rozporządzenie z 21 listopada 2005 r., które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. Zdaniem skarżącego taka interpretacja jest sprzeczna z art.103 Prawa budowlanego oraz art.7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz.718 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny ocenia interpretację prawa, zaprezentowaną w skardze kasacyjnej, za całkowicie nietrafną. Nie ma żadnych podstaw, aby z rozróżnienia (nieostrego i w wielu punktach spornego) prawa materialnego i procesowego wyprowadzać tak daleko idące wnioski, jak przedstawia je skarga kasacyjna. Brak w rozporządzeniu z 21 listopada 2005 r. przepisu przejściowego (analogicznego np. do art.103 Prawa budowlanego) nie pozwala na interpretację odmienną od przyjętej w zaskarżonym wyroku. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej ani art.103 Prawa budowlanego, ani art.7 ustawy z 2003 r. nowelizującej Prawo budowlane nie mogą zasadnie być interpretowane jako generalne wprowadzenie w obszarze budownictwa zasady załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym na podstawie prawa obowiązującego w dniu wszczęcia tego postępowania. Słowa "do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy" (art. 103 ust.1 Prawa budowlanego) odnoszą się do daty 1. stycznia 1995 r., gdy weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a nie do daty wejścia w życie każdego rozporządzenia wykonawczego do Prawa budowlanego. Trafnie Sąd I instancji odwołał się do pozytywnego domniemania obowiązku organu oparcia decyzji na prawie obowiązującym w dniu jej wydania; odstępstwo od tej reguły musi być każdorazowo wyraźnie nakazane przez ustawodawcę stosownie do zasady, że wyjątków nie można domniemywać. Skoro więc w rozporządzeniu z 2005 r. nie znalazły się żadne przepisy intertemporalne to nie można zakwestionować prawidłowości ustalenia Sądu I instancji, że organy administracyjne bezpodstawnie odmówiły zastosowania w niniejszej sprawie rozporządzenia z 2005 r., podwyższającego wymogi stawiane stacji tankowania auto-gazu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.