IV SA/Gl 1168/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2017 r. sprawy ze sprzeciwu A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: Kpa) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1659 z późn zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych, po rozpatrzeniu odwołania A.W. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta W. przez Z-cę Dyrektora MOPS w W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania A.W. pomocy w realizacji kosztów związanych z utrzymaniem rodziny – uchyliło w całości decyzję pierwszoinstancyjną i przekazało sprawę organowi pierwszoinstancyjnemu do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że 2 lutego 2017 r. do organu I instancji wpłynął wniosek A.W. o pomoc w realizacji kosztów związanych z utrzymaniem rodziny oraz w przezwyciężeniu trudnej sytuacji, w jakiej znalazła się rodzina, jak również o przyspieszenie realizacji wniosku i jego wypłat. We wniosku strona wskazała, że koszty rodziny winny składać się z: żywności zwykłej (ok 500 zł), żywności bezglutenowej (350 zł), czynszu i wywozu śmieci (426 zł), energii (153,58 zł), gazu (52,67 zł), dojazdów (ok 200 zł), telefonu (49,99 zł), Internetu (49 zł), lekarstw (50 zł), okularów dla syna (170 zł) oraz zaległości w opłatach za kilka miesięcy. Jednocześnie w uzasadnieniu wniosku A.W. stwierdził, że nie ma możliwości opłacenia wszystkich kosztów ani też ich zredukowania, owszem posiada własne zasoby finansowe, które są jednak niewystarczające. Poza tym podkreślił, iż jego rodzina składa się z dwóch osób, czyli: z niego, niezdolnego do podjęcia pracy i jego małoletniego syna oraz dodał, że oboje posiadają przewlekłe schorzenia, w szczególności jego syn nie może jeść obiadów w szkole i dlatego on musi podawać dziecku ciepły obiad zaraz po przyjściu ze szkoły. Następnie wskazał, że jest obciążony komornikiem, który zajmuje 60% jego wszystkich stałych dochodów, na rzecz dwójki pozostałych dzieci. Jednocześnie oświadczył, iż ze względu na konieczność samotnego wychowywania syna jest mu ciężko znaleźć pracę, która obejmowałaby tylko pierwszą zmianę, lecz pomimo tego aktywnie poszukuje pracy zarówno przez urząd pracy, jak i na własną rękę. Ponadto wyjaśnił, że ponosi duże koszty związane z dojazdami do trzech sądów, w których rozpatrywane są jego sprawy rodzinne. Podsumowując uzasadnienie wniosku strona stwierdziła, iż zwraca się ogólnie o pomoc w przezwyciężeniu trudnej sytuacji rodziny, podając wszystkie konieczne i podstawowe koszty utrzymania, jednak nie precyzując konkretnych wniosków oraz dając tym samym organowi możliwość swobody w podejmowaniu możliwie najlepszych rozwiązań pomocowych. Organ odwoławczy wskazał następnie, że termin wywiadu środowiskowego został ustalony na dzień 16 lutego 2017 r., i w tym dniu pracownicy socjalni udali się do mieszkania A.W. jednakże do przeprowadzenia wywiadu nie doszło, albowiem pracownicy zostali wyproszeni z mieszkania, po tym jak odmówili wyrażenia zgody na nagrywanie kamerą dokonywanych czynności. Równocześnie podniósł, iż dopiero w dniu 22 lutego 2017 r. został przeprowadzony ze stroną wywiad środowiskowy w wyniku, którego ustalono, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoim synem, utrzymują się z dodatku mieszkaniowego (312,05 zł), zasiłku rodzinnego (124 zł) i alimentów (350 zł), a zatem dochód ich rodziny wynosi 786,05 zł, co na osobę w rodzinie daje kwotę 393,02 zł. Zauważył także, iż organ pierwszej instancji zaproponował stronie udział w projekcie "Lepsze jutro" i w związku z tym wezwał ją do stawienia się w Ośrodku celem zawarcia kontraktu socjalnego jednakże do zawarcia tego kontraktu nie doszło, gdyż strona chciała nagrywać kamerą tą czynność, na co pracownik socjalny nie wyraził zgody. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawca dołączył do akt sprawy faktury i rachunki potwierdzające dokonane wydatki, w tym wycenę okularów syna, fakturę za leki oraz wezwanie do zapłaty energii elektrycznej. Dodał także, że w dniu 12 stycznia 2017 r. A.W. zapoznał się z aktami sprawy. W tych okolicznościach, na co zwrócił uwagę, Z-ca Dyrektora MOPS w W., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta W., decyzją z dnia [...]r. nr [...]odmówił przyznania A.W. pomocy w realizacji kosztów związanych z utrzymaniem rodziny w związku z tym, że wnioskodawca pomimo, iż wyraził zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, to jednakże tylko pod warunkiem jego rejestracji audiowizualnej, na co z kolei pracownicy socjalni nie wyrazili zgody. Od tej decyzji A.W. złożył w terminie ustawowym odwołanie, w którym stwierdził, że rejestracja przeprowadzania wywiadu nie miała na celu odstąpienia od załatwienia sprawy w formie pisemnej i nie stanowiła przeszkody do sporządzenia protokołu z czynności postępowania. Strona podała także, że nie otrzymuje praktycznie żadnej pomocy a środki z 500+ i alimenty przeznaczane są na żywność i dlatego rodzina nie ma środków na prąd, gaz, czy czynsz. Ponieważ organ I instancji nie znalazł podstaw do zmiany swojej decyzji, w trybie samokontroli na podstawie art. 132 Kpa, toteż za pismem z dnia 27 kwietnia 2017 r. przekazał odwołanie strony wraz z aktami sprawy do Kolegium. Po przedstawieniu przebiegu zdarzeń, Kolegium zacytowało treść art. 2, art. 3, art. 4 i art. 7 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Następnie zauważyło, iż zasiłek celowy ma być przeznaczony na określony cel, którym powinno być zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Jednocześnie podkreśliło, że organ I instancji, rozpatrując sprawę o przyznanie zasiłku celowego, kieruje się uznaniem administracyjnym, jednakże nie oznacza to, że może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny, ponieważ z jednej strony powinien brać pod uwagę niezbędną pomoc umożliwiającą zaspokojenie potrzeb zainteresowanego, a z drugiej strony możliwości finansowe, pozwalające na zaspokojenie tych potrzeb. Tym samym w sytuacji gdy środki przekazywane z budżetu nie wystarczają dla wszystkich potrzebujących, rzeczą właściwą organów jest wyważenie przyznawanej pomocy. Następnie Kolegium wskazało, iż decyzja organu I instancji nie może się ostać w obrocie prawnym z powodu kilku uchybień merytorycznych i proceduralnych, w szczególności organ I instancji powinien był z udziałem strony wyjaśnić treść jej żądania, albowiem A.W. sformułował we wniosku, iż prosi o pomoc w realizacji kosztów związanych z utrzymaniem rodziny oraz w przezwyciężeniu trudnej sytuacji, w jakiej znalazła się rodzina, tymczasem zasiłek celowy może być przyznany na realizację konkretnego celu, zaspokojenie konkretnej potrzeby. Tym samym zdaniem organu odwoławczego skoro strona jest dysponentem postępowania to ona powinna wskazać o zaspokojenie jakiej potrzeby wnosi. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, iż strona musi mieć świadomość, że pomoc społeczna nie służy kompleksowemu zaspokajaniu wszystkich potrzeb rodziny i nie może mieć z założenia charakteru systematycznego i stałego. Natomiast odnosząc się do zachowania strony polegającego na tym, że umożliwi organowi I instancji przeprowadzenie wywiadu środowiskowego tylko pod warunkiem, że jego przebieg będzie nagrywany przez nią audiowizualnie, Kolegium stwierdziło, iż w istocie nie ma przeszkód prawnych w zakresie rejestrowania fonii dla celów dowodowych, w szczególności żeby zweryfikować prawdziwość ustaleń wywiadu środowiskowego, czy też wniosków pracownika socjalnego, stanowiących łącznie podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Równocześnie organ odwoławczy nie zauważył celu, w jakim miałoby się odbywać rejestrowanie wizerunku pracowników socjalnych zwłaszcza, że ochrona wizerunku wynika wyraźnie z odrębnych przepisów prawnych, a zatem skoro pracownik socjalny nie może być w świetle obowiązujących przepisów prawa uznany za osobę publiczną to jego wizerunek jest dobrem osobistym i podlega ochronie. Poza tym Kolegium podniosło, że zasady przeprowadzania wywiadu środowiskowego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, które jednak nie zawiera żadnej regulacji dotyczącej rejestrowania przebiegu tego wywiadu. Następnie organ odwoławczy zaapelował do A.W. o współpracę w zakresie ustalenia jego sytuacji rodzinnej, dochodowej, majątkowej i zdrowotnej oraz dodał, że skoro wnioskodawca oczekuje wsparcia finansowego ze środków publicznych to powinien ułatwić organowi ustalenie stanu faktycznego sprawy, aby doprowadzić do wydania decyzji administracyjnej, tymczasem uzależnianie możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego od jego rejestracji audiowizualnej i to bez podania przyczyny i celu, w jakim by się to miało odbyć, niewątpliwie nie jest zachowaniem sprzyjającym współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej rodziny. Wobec tego Kolegium uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną z [...] r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, albowiem – jak stwierdziło – w świetle zebranego materiału dowodowego nie jest możliwe podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego. Ponadto Kolegium wskazało, że mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ I instancji w ramach ponownego postępowania przeprowadzi postępowanie dowodowe w znacznym zakresie i w zależności od poczynionych ustaleń, a przede wszystkim od podjętej przez stronę współpracy wyda decyzję zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. Pismem z 17 lipca 2017 r. A.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "skargę" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Odpowiadając na nią organ odwoławczy podtrzymał swoje wyjaśnienia i uwagi, zawarte w zaskarżonej decyzji oraz stwierdził, że A.W. w "skardze" wykazał jedynie, iż celem takiej rejestracji jest wykorzystanie materiałów audiowizualnych w sprawach sądowych z udziałem MOPS-u i przed prokuratorem, natomiast w żaden sposób nie wykazał celu rejestracji wizerunku pracowników socjalnych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zmierzającym do wydania decyzji w sprawie udzielenia mu świadczeń z pomocy społecznej. Wobec tego wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 2 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił sprzeciw, błędnie zatytułowany "skarga", z uwagi na wniesienie go po terminie, które spowodowane było z kolei błędnym pouczeniem zawartym w zaskarżonej decyzji. W dniu 24 października 2017 r. A.W. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu od decyzji z dnia [...]r. nr [...] wraz ze sprzeciwem, w którym podniósł, że Kolegium wprawdzie uchyliło decyzję I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu samemu organowi, lecz pomimo tego zaskarżona decyzja jest wadliwa albowiem nie rozwiązała ona kwestii spornej, co natomiast skutkowało wydaniem kolejnej odmownej decyzji przez organ I instancji. Jednocześnie do sprzeciwu dołączył kserokopie trzech decyzji Kolegium, które w jego opinii rozstrzygały kwestię wideorejestracji czynności służbowych pracowników socjalnych. Postanowieniem z 8 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przywrócił termin do złożenia powyższego sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. W 14/94 (Dz. U. Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej: Ppsa) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Natomiast zgodnie z art. 64b § 1 Ppsa do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że co do istoty nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów jak i strony wnoszącej sprzeciw. W tych okolicznościach brak jest podstaw do jego ponownego prezentowania w tej części uzasadnienia. Na wstępie przypomnieć należy, iż przedmiotem oceny jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa, którą uchylono w całości decyzję organu pierwszej instancji, tj. Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania A.W. pomocy w realizacji kosztów związanych z utrzymaniem rodziny. Tym samym podkreślenia wymaga, że z uwagi na charakter i zakres zaskarżonej decyzji, przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy i – co do istoty – badaniem wystąpienia przesłanek do przyznania wnioskowanej przez stronę pomocy finansowej, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej. Mając to na uwadze, wskazania wymaga także, iż ocena Sądu sprowadzała się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Uwaga ta jawi się jako istotna, albowiem zaskarżona decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają zatem w takiej sytuacji istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa. Kontrola ta nie może natomiast co do zasady obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Kasatoryjna decyzja procesowa organu odwoławczego nie rozstrzyga bowiem istoty sprawy, lecz jedynie uchyla decyzję organu pierwszej instancji ze względu na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, których rodzaj i stopień mają lub mogą mieć istotny wpływ na prawidłowość stosowania prawa materialnego. Jednocześnie zaakcentowania w tym miejscu wymaga, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), co oznacza, że jego celem jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa). Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe. Zasada prawdy obiektywnej wytycza cel postępowania dowodowego, a postulat bezpośredniości – jego metodę. Zasada bezpośredniości odnosi się do sposobu przeprowadzania dowodów, dotyczy formy, w jakiej podejmowane są czynności postępowania dowodowego a konkretniej, dotyczy sposobu zetknięcia się organu orzekającego z materiałem dowodowym. Postulat bezpośredniości oznacza nakaz, skierowany do organu orzekającego w sprawie, zobowiązujący go do tego, aby opierał ustalenia faktyczne na dowodach pierwotnych. Z nakazu takiego wynika powinność organu do zapoznawania się z materiałem dowodowym w taki sposób, aby wyeliminować nadmierną liczbę ogniw pośredniczących w łańcuchu informacji. Przy konstrukcji bezpośredniości w postępowaniu dowodowym, pierwszeństwo mają dowody bezpośrednie (oryginalne, pierwotne), przeprowadzone bezpośrednio przed organem rozpoznającym sprawę, tak aby ten organ zapoznał się z całym materiałem dowodowym w sprawie – jednocześnie i w bezpośrednim kontakcie – tak też: WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 649/07 (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że antycypująca ocena materialnoprawna sprawy nierozstrzygniętej ostatecznie co do istoty przez organy administracji publicznej oraz wkraczanie w sferę ocen prawnych, które nie zostały jeszcze sformułowane przez organ odwoławczy, są niedopuszczalne w procesie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnych (zob.: wyrok NSA z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 219/13). W wyroku tym wyrażono pogląd, że granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa są zatem węższe niż granice sprawy administracyjnej, w ramach której podjęto decyzję kasacyjną. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa. W przeciwnym przypadku narusza art. 134 § 1 Ppsa. Z powyższych uwag wynika zatem, że oceniając legalność decyzji kasatoryjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji organu pierwszej instancji jedynie przez pryzmat naruszeń prawa procesowego zarzuconych organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy oraz ich związku z istotą sprawy (por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2156/13). Jednocześnie podkreślenia wymaga, że z art. 138 § 2 Kpa wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12). Podnieść również trzeba, że następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się toczy przed organem pierwszoinstancyjnym nie jest ani dalszym ciągiem, ani też przedłużeniem postępowania z odwołania, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 Kpa sprawa wraca do poprzedniego (pierwotnego) stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, zatem na nowo zostaje ustalony stan sprawy zarówno faktyczny jak i prawny. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie wymogom tym sprostał organ odwoławczy, wskazując na te, które przy reformatoryjnym rozstrzygnięciu czyniłyby go wadliwym, jak konieczność wyjaśnienia z udziałem A.W o co konkretnie wnosił pismem z dnia 1 lutego 2017 r., a zatem o udzielenie w jakiej formie pomocy prosił organ I instancji. Dostrzec też należy, że przesłanki z art. 138 § 2 Kpa nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 Kpa. Postępowanie odwoławcze wprawdzie jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie – art. 136 Kpa i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Art. 138 § 2 Kpa znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 Kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie bowiem przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 Kpa stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 Kpa). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 Kpa. Po pierwsze, organ ten wskazał, że w związku z nieprecyzyjną treścią wniosku z dnia 1 lutego 2017 r. konieczne było ustalenie przez organ I instancji o co konkretnie wnosił A.W. domagając się udzielenia pomocy w realizacji kosztów związanych z utrzymaniem rodziny oraz w przezwyciężeniu trudnej sytuacji, w jakiej znalazła się rodzina, albowiem ma to istotne znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy, której granice wyznacza wniosek strony. Po drugie, w sposób może nie idealny ale dostateczny Kolegium wykazało, że tym samym istota sprawy w najważniejszym zakresie nie tylko nie została wyjaśniona w sposób prawidłowy ale rozstrzygniecie sprawy przy konsekwentnym stanowisku strony – naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Po trzecie, należy stwierdzić, że kasatoryjna decyzja organu odwoławczego nie przesądziła w żaden sposób treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. W decyzji takiej organ nie może jednakże nakazać organowi pierwszej instancji sposobu dokumentowania czynności, albowiem kwestie sposobu dokumentowania, czy utrwalania czynności mogą być poddawane ocenie w innym trybie, np skargowym. W związku z powyższym za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie zaskarżonej decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Trafne są również wytyczne organu odwoławczego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie przepisów postępowania, w związku z czym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a podnoszonych przez stronę skarżącą. W konsekwencji, co wymaga podkreślenia, zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia albowiem to strona jest dysponentem postępowania administracyjnego i to ona powinna wskazać o zaspokojenie jakiej potrzeby wnosi a zatem nie może za nią zadecydować organ administracji. Wobec tego, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to tym samym Kolegium było zobligowane do uchylenia decyzji z dnia [...]r. Jednocześnie Sąd wskazuje, że prawidłowo organ odwoławczy mając na uwadze ujawnione naruszenia prawa procesowego stwarzające możliwość wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym uchylił decyzję pierwszoinstancyjną. Podsumowując podkreślenia wymaga, że strona nie może ponieść negatywnych konsekwencji ewentualnego zaniechania organów administracji publicznej, w zakresie zrealizowania spoczywającego na nich obowiązku wyjaśnienia przedmiotu postępowania. Ponownie rozważając sprawę organ pierwszoinstancyjny wnikliwie zbada przedmiot żądania A.W. wyrażony we wniosku z dnia 1 lutego 2017 r., a następnie, w zależności od poczynionych ustaleń, podejmie czynności dowodowe utrwalając ich przebieg zgodnie z prawem, co należycie uzasadni. W świetle przedstawionych wyżej wywodów, należało – na podstawie art. 151 w zw. z art. 64b § 1 Ppsa – orzec, jak w sentencji. ah