II OSK 885/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 876/17 w sprawie ze sprzeciwu E. M. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciw E. M. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. Olsztyna nakazał inwestorowi E. M. – K. N., w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonywanych w pomieszczeniach Kancelarii Notarialnej zlokalizowanej na [...] piętrze budynku biurowo-usługowego przy ul. D. w O., sporządzić projekt budowlany obejmujący całość robót i przedstawić go w ciągu 30 dni od daty otrzymania decyzji. Od decyzji tej odwołali się S. H., R. S. oraz Z. W. – współwłaściciele lokali użytkowych w budynku przy ul. D. [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję wniosła E. M., żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Warmińsko - Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2017 r. wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja wydana w trybie art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z dniem 1 czerwca 2017r. weszła zaś w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017; poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.). W myśl wprowadzonego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd wyjaśnił, że wprawdzie w niniejszej sprawie wniesiona została skarga i to w terminie przekraczającym 14 dni (ale z zachowaniem terminu 30-dniowego), jednak zgodnie z jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne znaczenie ma fakt, że w zaskarżonej decyzji organ błędnie pouczył strony o możliwości wniesienia skargi w 30 dniowym terminie do jej wniesienia. Stosownie zaś do treści art. 112 Kodeksu postępowania administracyjnego błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Zatem w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu. W związku z powyższym wniesiony w niniejszej sprawie środek zaskarżenia Sąd potraktował jako sprzeciw od decyzji i uznał, że sprzeciw ten nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje oceny jedynie istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd zauważył, że z ustaleń organu odwoławczego poczynionych w toku postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji wydanej w następstwie decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu wynika, że krąg stron postępowania jest znacznie szerszy, niż ten wskazany przez organ I instancji. Jak podano w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nieruchomość, w której znajduje się lokal objęty decyzją w niniejszej sprawie, jest przedmiotem współwłasności. W związku z tym niewątpliwie stroną postępowania winni być wszyscy współwłaściciele budynku, a tymczasem w postępowaniu przed organem I instancji brali udział jedynie niektórzy z nich. W związku z tym czynności podjętych przez organ I instancji nie można uznać za przeprowadzonych zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie można uznać, że organ wydał decyzję w oparciu prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy. Ponadto organ odwoławczy słusznie, w ocenie Sądu, zakwestionował uzasadnienie decyzji organu I instancji, gdyż jest ono na tyle lakoniczne, że nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że z decyzji organu I instancji nie wynika, jakie fakty uznał on za udowodnione i na jakich dowodach się oparł oraz z jakich powodów innym dowodom odmówił wiarygodności. Organ nie wyjaśnił także, na jakiej podstawie uznał, że nałożone obowiązki spowodują doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu wady te nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy, gdyż muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem I instancji. W związku z tym zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uznał za prawidłowe. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła E. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i odrzucenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w myśl art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skargę wniesioną po upływie terminu należy odrzucić i tylko instytucja przywrócenia terminu do wniesienia skargi może spowodować uchylenie skutków obowiązującej normy. W ocenie pełnomocnika skarżącej przepis art. 112 k.p.a. nie może być rozumiany w ten sposób, że niweluje skutki wniesienia pisma z uchybieniem terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej jest pozbawienie strony możliwości przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu poprzez zakwalifikowanie skargi jako sprzeciwu od zaskarżonej decyzji w myśl art. 64a p.p.s.a. Należy przypomnieć, że strona wniosła skargę w terminie przekraczającym 14 dni (przeznaczonym na wniesienie sprzeciwu) ale krótszym niż 30 dni przewidzianych na wniesienie skargi. Błąd ten wynikał z nieprawidłowego pouczenia, które zawarł organ w zaskarżonej decyzji. Zdaniem pełnomocnika skarżącej takie zachowanie Sądu jest sprzeczne z art. 112 k.p.a. który mówi, że błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, co daje jej pewność, że w myśl tej zasady Sąd przywróci jej termin na mocy art. 86 § 1 p.p.s.a. Po pierwsze Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w literaturze prawniczej prezentowany jest pogląd, iż błędne pouczenie zawarte w rozstrzygnięciu organu nie może szkodzić stronie, jednak dotyczy to sytuacji, w których błędne pouczenie uniemożliwia stronie realizację zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., bądź sądowej kontroli decyzji administracyjnej określonej w art. 16 § 2 k.p.a. (por. M. Dyl [w:], M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2013, s. 668). W rozpoznawanej sprawie błędne pouczenie organu bez wątpienia nie doprowadziło do uniemożliwienia stronie kontroli sądowej zaskarżonej decyzji. Po drugie należy podkreślić, że pełnomocnik skarżącej nie polemizuje z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a jedynie dąży do stworzenia sytuacji, w której wniesiona skarga zostanie odrzucona, co otworzy skarżącej możliwość przywrócenia terminu do wniesienia ponownie środka zaskarżenia - tym razem poprawnie określonego jako sprzeciw. Powstała sytuacja w żaden sposób nie zmieni natomiast oceny Sądu wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Działanie to należy ocenić zatem jako celową próbę przedłużenia postępowania, gdyż w wyniku podjęcia przez sąd działań oczekiwanych przez pełnomocnika skarżącej nie mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie. Sąd I instancji kierując się zasadą ekonomiki procesowej prawidłowo zakwalifikował środek odwoławczy jako sprzeciw działając na korzyść strony, w związku z negatywnymi okolicznościami jakie rodziło błędne pouczenie organu. Następnie ocenił środek zaskarżenia w świetle art. 64 e p.p.s.a., a skarżąca kasacyjnie oceny tej nie zakwestionowała. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem oceny pełnomocnika skarżącej, że w wyniku działań Sądu I instancji skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swoich praw przez odebranie jej szansy na skuteczne przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego od zaskarżonej decyzji. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.