VII SA/Wa 491/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w W. i G.sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących G. sp. z o.o. z siedzibą w W. i G. sp. z o.o. z siedzibą w W. solidarnie kwotę 697 (słownie sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 491/17 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017r, znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania H. B. i A. N. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016r w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2016r Wojewoda [...] umorzył wszczęte na wniosek H. B. i A. N. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012r, Nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G.Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości P. obręb P. gmina U., która decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013r, Nr [...] została przeniesiona na rzecz G.Spółka z o.o. z siedzibą w W. Przyczyną umorzenia było ustalenie braku przymiotu strony wnioskodawców. Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2016 r., odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli H. B. i A.N. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, w pierwszej kolejności należy zbadać, czy wniosek pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Organ odwoławczy omówił przepis art. 28 k.p.a. stwierdzając, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Jednocześnie zwrócił uwagę, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Jak wynika z dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia, obejmuje ono swym zakresem budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości P., obręb P., gmina U. H. B. i A. No. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę. W celu ustalenia interesu prawnego wnioskodawców Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 25 lipca 2016 r., wezwał ich do wykazania interesu prawnego w kwestionowaniu spornego pozwolenia na budowę poprzez przesłanie dokumentu potwierdzającego posiadanie przez wnioskodawców prawa własności bądź użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W piśmie 28 lipca 2016r H. B. wskazał, że jest współwłaścicielem działek położonych w miejscowości S. o nr ew. [...], [...], [...], [...] (KW nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w S., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych), działek nr ew. [...] i [...] (KW [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w S., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych) oraz właścicielem działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (KW [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w S., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych) oraz działki nr ew. [...] (KW [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w S., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych). Natomiast A. N. wskazał, że jest współwłaścicielem działek w miejscowości D. o nr ewid. [...], [...] (KW nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w S., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych); właścicielem działki o nr ewid. [...] (KW nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w S., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych); właścicielem działek o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...] (KW nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w S., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych). Zdaniem organu odwoławczego w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego będzie, co do zasady, wyznaczany w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961). Zgodnie z tym przepisem odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych przez odległość, o której mowa w art. 4 ust. 1, rozumie się najkrótszy odcinek pomiędzy: rzutem poziomym istniejącego budynku mieszkalnego albo istniejącego budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, albo granicą terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 i w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczącą inwestycji, o której mowa w pkt 1, na którym możliwa jest lokalizacja tej inwestycji, albo linią rozgraniczającą teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza realizację inwestycji, o której mowa w pkt 1, a: okręgiem, którego promień jest równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami, a środek jest środkiem okręgu opisanego na obrysie wieży istniejącej elektrowni wiatrowej, albo linią rozgraniczającą teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza budowę elektrowni wiatrowej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z projektu budowlanego spornej inwestycji wynika, iż całkowita wysokość elektrowni wiatrowej [...] wynosi 148 m, natomiast promień równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami wynosi 46,5 m (zob. Projekt budowlany - rys. nr III, ark. 4). Stwierdził, że działki zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1480 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 4 ww. ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mogą w związku z ww. przepisem podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu. Z posiadanych akt sprawy, w tym z projektu zagospodarowania terenu, wynika że w odległości mniejszej niż 1480 m od przedmiotowej elektrowni wiatrowej ([...]) znajduje się m.in. działka należąca do A.N. o nr ew [...] (w odległości ok. 815 m). Z kolei najbliżej położona działka należąca do H. B. o nr ew. [...] znajduje się w odległości ponad 2500 m od spornej inwestycji. Tym samym, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, A. N. ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Z uwagi na stwierdzone wyżej naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. należało uchylić w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Rzeczą organu wojewódzkiego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie prawidłowe ustalenie aktualnego kręgu stron niniejszego postępowania, zawiadomienie wszystkich stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym i doręczenie im pełnej korespondencji, w tym decyzji kończącej postępowanie. Przeprowadzenie postępowania w ww. zakresie wyłącznie przez organ drugiej instancji doprowadziłoby w opisanej sytuacji do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Ze względu na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty odwołania nie mogły być poddane ocenie na tym etapie postępowania. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie, oraz G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (zwane dalej łącznie: "Skarżącymi" lub "Spółkami"). Zaskarżonej decyzji obie spółki zarzuciły naruszenie: art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 roku o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych ( dalej: Ustawy ) w zw. z art. 5 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 138 §2 KPA w zw. z art. 105 § 1 KPA w zw. z art. 7 KPA i art. 77 § 1 KPA w zw. z art. 107 § 3 KPA w zw. z art. 6 KPA w zw. z art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 roku Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej poprzez błędne i całkowicie bezpodstawne przyjęcie, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego będzie co do zasady wyznaczony w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt. 2 Ustawy, który wskazuje, iż odległość (określona przy uwzględnieniu art. 5 ust. 1 Ustawy), w jakiej może być lokalizowany i budowany budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszkalnej, w skład którego wchodzi funkcja mieszkaniowa od elektrowni wiatrowej jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej), a w rezultacie A. N. (dalej: "Wnioskodawca ") będzie przysługiwał interes prawny w kwestionowaniu Pozwolenia na budowę, bowiem m.in. należąca do niego działka o numerze ewidencyjnym [...] znajduje się w odległości mniejszej niż 1480 metrów (wyznaczonej w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 4 Ustawy) od elektrowni wiatrowej (U1/16), objętej Pozwoleniem na budowę (przy jednoczesnym wskazaniu, że działki należące do He. B. znajdują się w odległości powyżej 2500 m od spornej inwestycji), co skutkowało uchyleniem przez organ decyzji pierwszoinstancyjnej w całości oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania wraz z wadliwymi wytycznymi, w tym odnoszącymi się do ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania. Zdaniem skarżących określanie kręgu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę powinno odbywać się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 KPA, z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania pozwolenia na budowę, a zatem bez zastosowania powołanych przez organ przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 Ustawy, które nie obowiązywały w momencie wydania pozwolenia na budowę. Skarżące podniosły, iż wskutek podziału G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie powstała G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie, która przejęła niektóre składniki majątkowe spółki dzielonej, w tym te związane z przedmiotowymi inwestycjami. W konsekwencji nowo powstała spółka posiada także legitymację skargową pomimo braku uczestnictwa przez nią w postępowaniu przed Wojewodą oraz Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. W konkluzji obie spółki wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Udział w sprawie zgłosił prokurator Prokuratury Okręgowej w S., który wniósł o oddalenie skargi, kwestionując zasadność zarzutów w niej podniesionych i przychylając się do stanowiska GINB. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017r wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając zaskarżoną stwierdził, że Wojewoda [...] wadliwie umorzył wszczęte postępowanie uznając, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony podczas gdy w świetle przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych działka A. N. o nr ew. [...] znajduje się w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej. Tym samym A. N. posiada przymiot strony uprawniający do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012r, Nr [...]. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...]. W ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest wadliwe. Decyzja której dotyczyło pozwolenie na budowę została wydana w dniu [...] listopada 2012r, a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961). W postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012r, Nr [...] o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej jest oceniana pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Przyznanie wnioskodawcy A. N. przymiotu strony, a tym samym legitymacji procesowej upoważniającej do wszczęcia postępowania nadzorczego z uwagi na zaistniałą zmianę stanu prawnego nie znajduje racjonalnego uzasadnienia stanowiąc zaprzeczenie gwarancji stron w ramach dokonywanego obrotu prawnego oraz zasady nie działania prawa wstecz. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prezentując w uzasadnieniu decyzji swój pogląd prawny oparty na interpretacji art. 4 i 5 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych jednocześnie pominął przepisy intertemporalne zawarte w tej ustawie. W szczególności zaniechał oceny art. 13 ust 3, który stanowi, że postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte, a nie zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Posłużenie się przez ustawodawcę w treści tego artykułu zwrotem " w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę" może bowiem wskazywać na szeroki zakres pojęciowy hipotezy tego przepisu, wykraczającej poza postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę. Zwrot " w przedmiocie pozwolenia" oznaczać może również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego, którego celem jest przesądzenie o ważności prawnej i pozostawieniu lub usunięciu z obrotu prawnego kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął również dyspozycję art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Zgodnie ze wskazanym przepisem postępowania w przedmiocie wydania "decyzji WZ", dotyczące budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych przez 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Oznacza to, że przez 3 lata od daty wejścia ustawy w życie nie można skutecznie twierdzić, że obszarem oddziaływania elektrowni wiatrowej - w rozumieniu art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego - jest obszar w odległości równej lub większej od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, zgodnie z art. 4 pkt. 1 ustawy. Elektrownia wiatrowa bowiem przez 3 lata od daty wejścia ustawy w życie nie ma negatywnego wpływu na sposób zagospodarowania nieruchomości, położonych w odległości mniejszej lub równej od dziesięciokrotnej wysokości wiatraka. Właściciele nieruchomości położonych w takiej odległości mogą bowiem nie tylko wystąpić o wydanie, ale i uzyskać decyzje o warunkach zabudowy. Stwierdzony przez organ odwoławczy interes prawny wnioskodawcy wynikający z art. 5 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt. 2 tej ustawy, a polegający na tym, że może w związku z ww. przepisem podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu swojej działki – jest interesem hipotetycznym i przyszłym, a nie rzeczywistym w dniu wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Analiza ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych prowadzi do wniosku, że generalną (a więc nie tylko w wypadku obszaru oddziaływania inwestycji) wolą ustawodawcy było odsunięcie na 36 miesięcy skutków ustawy w tym zakresie, w jakim skutki te odnoszą się do praw lub obowiązków, wynikających z innych ustaw. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie stwierdził, że ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych spowodowała, że wnioskodawca A. N. stał się stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012r, Nr [...]. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G.Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...]. Ponownie rozpoznając odwołanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględni stanowisko Sądu zaprezentowane wyżej i ponownie oceni interes prawny wnioskodawców. Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w związku z naruszeniem art. 28 k.p.a. mającym istotny wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.