VI SA/Wa 1704/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych oddala skargę W dniu [...] kwietnia 2016 r. inspektorzy Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. przeprowadzili kontrolę wykonania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych w hotelu "[...]" przy ul. [...] w [...] zajmowanym przez "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "spółka"). Kontrola została przeprowadzona w obecności A. B. - kierownika marketingu. W toku kontroli stwierdzono, że w lokalu znajduje się 18 odbiorników telewizyjnych w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu. Jeden telewizor uruchomiła A. B. na kanał TVP1, natomiast uruchomienie pozostałych odbiorników było niemożliwe ze względu na gości hotelowych przebywających w pokojach. Na podstawie ustnego oświadczenia A. B. ustalono, iż okres używania odbiorników w tym pomieszczeniu wynosi cztery lata. Wyżej wymieniona nie miała wiedzy czy abonament za telewizję publiczną jest opłacany. Zgodziła się z zapisami protokołu kontroli, lecz odmówiła jego podpisania z uwagi na brak upoważnienia w tym zakresie. Do protokołu załączono oświadczenie A. B., opatrzone datą 13 kwietnia 2016 r., z którego wynika, iż 18 odbiorników telewizyjnych w lokalu zajmowanym przez skarżącą jest w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu, przy czym uruchomienie ich nie jest możliwe z uwagi na zajęcie pokoi przez gości hotelowych. Po przeprowadzeniu postępowania, w dniu [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. (dalej: "organ I instancji") wydał decyzję nr [...] nakazującą skarżącej rejestrację 18 używanych odbiorników telewizyjnych oraz ustalającą opłatę za używanie 18 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie [...] zł. W dniu 18 kwietnia 2017 r. skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji, zarzucając w szczególności naruszenie: art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 2 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1204 ze zm.; dalej "u.o.a.") poprzez bezpodstawne uznanie domniemania istnienia 18 odbiorników telewizyjnych oraz ich stanu technicznego; art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego i przyjęcie domniemania okoliczności faktycznej co do liczby i stanu technicznego odbiorników telewizyjnych oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej i bezpośredniości postępowania w wyniku błędnego uznania, na podstawie oświadczenia osoby nieuprawnionej i nieposiadającej wiedzy odnośnie przedmiotu kontroli, iż w lokalu znajdowało się 18 odbiorników telewizyjnych. W uzasadnieniu odwołania spółka wskazała, iż biorąca udział w kontroli A. B. nie miała kompetencji ani upoważnienia do uczestnictwa w kontroli, bo ustawa o swobodzie działalności gospodarczej wskazuje, kto może wziąć udział w kontroli przedsiębiorcy. Kontrolerzy sprawdzili tylko jednego pomieszczenie, a nie skontrolowali czy pozostałe odbiorniki faktycznie znajdują się w hotelu. Nadto skarżąca podniosła, iż nie jest właścicielem hotelu "[...]", bowiem w czerwcu 2016 r. hotel ten zmienił właściciela, a zatem nowy nabywca wstąpił w prawa oraz obowiązki skarżącej i to do niego powinna być skierowana decyzja. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją nr [...] z [...] maja 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "organ II instancji", "organ odwoławczy"), mając za podstawę art. 5 ust. 1 i 3 oraz art. 7 ust. 7 u.o.a., a także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazania rejestracji 18 używanych niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych i w tym zakresie umorzył postępowanie w pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że skarżąca niewątpliwie w dniu kontroli prowadziła w miejscu kontroli działalność hotelową w obiekcie hotelowym skategoryzowanym jako obiekt czterogwiazdkowy, co wynika z informacji zawartych w Centralnym Wykazie Obiektów Hotelarskich. Spółka w ww. obiekcie obowiązana była do posiadania w każdej jednostce mieszkalnej instalacji umożliwiającej odbiór programów telewizyjnych. Obowiązek ten oznacza w istocie, iż lokal powinien być wyposażony w odbiorniki telewizyjne w każdej jednostce mieszkalnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie trudno bowiem obecnie wyobrazić sobie sytuację, aby pokoje hotelowe były pozbawione odbiorników. Zdaniem organu II instancji, ustalone podczas kontroli okoliczności pozwoliły na zastosowanie domniemania, że ujawnione odbiorniki były używane w miejscu kontroli. Na marginesie organ odwoławczy dostrzegł, iż według danych zawartych w Centralnym Wykazie Obiektów Hotelarskich (znajdującym się na stronie internetowej www.turystvka.gov.pl) skarżąca posiada obecnie 18 jednostek hotelowych. Odnosząc się do zarzutu, że biorąca udział w kontroli A. B. nie miała kompetencji ani upoważnienia do uczestnictwa w kontroli, bowiem ustawa o swobodzie działalności gospodarczej wskazuje, kto może wziąć udział w kontroli przedsiębiorcy, organ II instancji podkreślił, iż uregulowania zawarte w ustawie o opłatach abonamentowych, w szczególności postanowienia art. 7 tej ustawy, nie dotyczą kontroli działalności gospodarczej. Kontrola ta nie jest kontrolą działalności gospodarczej i w związku z tym nie jest konieczne, aby w kontroli uczestniczyła osoba uprawniona do reprezentowania strony. Wobec informacji, że w czerwcu 2016 r. kontrolowany hotel zmienił właściciela, organ odwoławczy uznał za zasadne uchylenie decyzji w części dotyczącej nakazania rejestracji 18 używanych odbiorników telewizyjnych i w tym zakresie umorzył postępowanie. Za zasadne również uznał naliczenie skarżącej opłaty za okres używania niezarejestrowanych odbiorników. Powyższa decyzja organu II instancji - w zakresie pkt 2, tj. ustalenia opłaty w kwocie [...] zł - stała się przedmiotem skargi skarżącej do tut. Sądu, w której zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego t.j.: - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 u.o.a. poprzez bezpodstawne uznanie za prawidłowe domniemania istnienia odbiorników telewizyjnych oraz ich stanu technicznego i na tej podstawie wydanie zaskarżonej decyzji, - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty odwołania i arbitralne przyjęcie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa słuszności rozstrzygnięcia organu I instancji w części ustalającej skarżącej opłatę za używanie 18 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie [...] zł, - art. 80 k.p.a w zw. z art. 6 k.p.a w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, polegające na oparciu rozstrzygnięcia organów jedynie na domniemaniach mających swoje źródło w oświadczeniu pracownika skarżącej spółki, nieupoważnionego do uczestniczenia w kontroli, bez przeprowadzenia w sprawie innych czynności dowodowych potwierdzających lub zaprzeczających niniejszemu oświadczeniu, - naruszenie art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oparciu się przy wydawaniu decyzji jedynie na przyjętym domniemaniu co do liczby i stanu technicznego odbiorników telewizyjnych oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej i bezpośredniości postępowania, w wyniku błędnego uznania, na podstawie oświadczenia osoby nieuprawnionej i nieposiadającej wiedzy odnośnie liczby i stanu odbiorników telewizyjnych znajdujących się w hotelu "[...]", iż w kontrolowanym lokalu użytkowym znajdowało się 18 używanych, niezarejestrowanych odbiorników, w sytuacji gdy nie doszło do przeprowadzenia prawidłowej kontroli w tym przedmiocie, - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nadto polegające na błędnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego oraz powierzchownej analizie tego materiału skutkujące uznaniem, że spółka jest zobowiązana do uiszczenia opłaty za używanie 18 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w sytuacji, gdy właścicielem hotelu "[...]" jest obecnie inny podmiot, - art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez zastąpienie zeznań świadka sporządzonym oświadczeniem i w konsekwencji pozbawienie skarżącej możliwości zadawania pytań świadkowi i weryfikacji podawanych przez niego informacji; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 7 ust. 6 u.o.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące wydaniem decyzji nakazującej skarżącej ustalenie opłaty za używanie 18 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych, podczas gdy podczas kontroli nie ujawniono takiej liczby odbiorników, zatem stan faktyczny sprawy nie uprawniał do wdania decyzji w niniejszym kształcie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o umorzenie wydanych w sprawie decyzji we wskazanym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa w części utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A z [...] kwietnia 2017 r. ustalającą skarżącej opłatę za używanie 18 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie [...] zł i w tym zakresie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie organ miał w pełni uzasadnione podstawy do tego, aby nałożyć na skarżącą opłatę za używanie 18 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 u.o.a. za używanie odbiorników radiofonicznych oraz telewizyjnych pobiera się opłaty abonamentowe. Domniemywa się, że osoba, która posiada odbiornik radiofoniczny lub telewizyjny w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu, używa tego odbiornika. Co do zasady opłatę abonamentową uiszcza się za każdy odbiornik radiofoniczny i telewizyjny (ust. 4 art. 2 u.o.a.). Modyfikację tej zasady ustawodawca wprowadził w ust. 5 art. 2 u.o.a. określając krąg podmiotów, które niezależnie od liczby używanych odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych, zobowiązane są do uiszczania tylko jednej z opłat abonamentowych. Z językowej wykładni powołanych przepisów wynika, że ich adresatem jest posiadacz odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego, który w sytuacji jego używania, zobowiązany jest do uiszczania opłaty abonamentowej. Przy czym "używanie" objęte jest domniemaniem zakładającym, iż w sytuacji, gdy odbiornik znajduje się w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu, to jest on używany przez jego posiadacza. W myśl art. 7 ust. 1 i 2 u.o.a. kontrolę wykonywania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych oraz obowiązku uiszczania opłaty abonamentowej prowadzi operator publiczny, o którym mowa w art. 5 ust. 1, a nadzór nad wykonywaniem kontroli obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych oraz obowiązku pobierania opłaty abonamentowej sprawuje minister właściwy do spraw łączności. W przypadku stwierdzenia używania niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego kierownik jednostki operatora publicznego, o którym mowa w art. 5 ust. 1, przeprowadzający kontrolę, wydaje decyzję, w której nakazuje rejestrację odbiornika oraz ustala opłatę za używanie niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego, o której mowa w art. 5 ust. 3. Od decyzji służy odwołanie do ministra właściwego do spraw łączności (art. 7 ust. 6 i 7 u.o.a.). Stosownie do treści art. 5 ust. 3 u.o.a. w przypadku stwierdzenia używania niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego pobiera się opłatę w wysokości stanowiącej trzydziestokrotność miesięcznej opłaty abonamentowej obowiązującej w dniu stwierdzenia używania niezarejestrowanego odbiornika. W toku przeprowadzonej przez operatora publicznego kontroli w hotelu prowadzonym przez skarżącą ustalono, że w obiekcie tym znajduje się 18 sprawnych odbiorników telewizyjnych w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu, funkcjonujących w pokojach hotelowych od czterech lat, w stosunku do których nie został wykonany obowiązek rejestracji. Ustaleń tych organ dokonał na podstawie oświadczenia wiedzy złożonego przez A. B. – kierownika marketingu, która brała udział w czynnościach kontrolnych. W ocenie Sądu zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy w sposób niebudzący wątpliwości potwierdza, że znajdujące się w pokojach hotelowych odbiorniki znajdowały się w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programów. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") do kontroli przestrzegania obowiązków wynikających z ustawy o opłatach abonamentowych nie mają zastosowania przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jak wskazał NSA w wyroku z 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 92/12, dodatkowym argumentem o tym świadczącym jest treść ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która m.in. wprowadziła obowiązek uprzedzania przedsiębiorcy o zamiarze dokonania kontroli. Pośród wymienionych w niej ustaw, w których wprowadzono obowiązek dokonywania kontroli zgodnie z rozdziałem 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie wymieniono ustawy o opłatach abonamentowych. Zdaniem NSA uznać więc należy, iż nie było zamiarem ustawodawcy, aby kontrola rejestracji odbiorników, nawet użytkowanych w działalności gospodarczej odbywała się w trybie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Takie stanowisko zaprezentował NSA również w wyroku z 7 października 2014 r. sygn. akt: II GSK 1264/13 (orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1676), rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych, dokonuje operator wyznaczony, na podstawie zgłoszenia podmiotu posiadającego odbiorniki, zwanego dalej "użytkownikiem". Zgłoszenie składa się w terminie 14 dni od dnia wejścia w posiadanie odbiorników. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów świadczących o krótszym niż 14 dni okresie używania ujawnionych odbiorników. W mechanizmie odpowiedzialności za używanie niezarejestrowanych odbiorników podstawowe znaczenie mają ustalenia dotyczące stanu faktycznego, stwierdzone w toku kontroli. Podczas kontroli ustaleniu podlegają trzy okoliczności: posiadanie odbiorników radiofonicznych lub telewizyjnych przez kontrolowany podmiot, niedopełnienie obowiązku ich rejestracji oraz uiszczania opłat, a także okres używania odbiorników, od którego zależy wysokość uiszczenia bieżącej opłaty abonamentowej, zgodnie z art. 5 ust. 4 u.o.a. Brak rejestracji i opłat organ może ustalić samodzielnie, natomiast posiadanie odbiorników i okres ich używania może być stwierdzone w toku kontroli na miejscu w pomieszczeniach kontrolowanego podmiotu. Protokół kontroli obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia i jako taki stanowi podstawowy dowód w sprawie. Złożone przez osobę uczestniczącą w kontroli oświadczenie, wobec którego nie przedstawiono wiarygodnych przeciwdowodów jest jak najbardziej dopuszczalne i wiarygodne. W przedmiotowej sprawie nie zostały przedstawione żadne dowody podważające ustalenia kontroli. Taki protokół kontroli, zdaniem Sądu, należy zaliczyć do kategorii dowodów wymienionych w art. 75 § 1 k.p.a. traktujących jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Natomiast zaliczenie go do dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. wyklucza według Sądu fakt, że jego sporządzenie nie znajduje wprost umocowania w przepisach u.a.o. W warunkach niniejszej sprawy - protokół został sporządzony i podpisany przez kontrolerów legitymujących się upoważnieniami do wykonywania czynności kontrolnych udzielonymi przez Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A., tj. organ powołany do kontroli wykonywania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych - co uzasadnia przyjęcie go za wiarygodny dowód w sprawie.   Wprawdzie osoba uczestnicząca w kontroli odmówiła podpisania protokołu z powodu braku upoważnienia, jednak w protokole znajduje się stosowna adnotacja wskazująca na powód odmowy podpisania. Udzielone przez A. B. informacje o okresie funkcjonowania w hotelu odbiorników (wciągnięte do protokołu kontroli) należy uznać za wiarygodne. Zdaniem Sądu, osoba ta, zatrudniona w hotelu na stanowisku kierownika marketingu, musiała być zorientowana w sprawach związanych z działalnością skarżącej, a wobec jej oświadczenia nie przedstawiono wiarygodnych przeciwdowodów. Podkreślić należy, iż żaden przepis u.o.a. nie wymaga, by w kontroli uczestniczył osobiście sam przedsiębiorca. Osoby biorące udział w tego rodzaju kontroli nie składają oświadczeń woli wymagających dla swej skuteczności działania organów uprawnionych do ich reprezentacji, lecz oświadczenia wiedzy dotyczące przedmiotu kontroli. Dodać należy, iż ustawa o opłatach abonamentowych nie daje kontrolerom prawa żądania wstępu do pomieszczeń celem sprawdzenia posiadania w nich urządzeń wymagających rejestracji i opłat. Nie ulega wątpliwości, że okazanie pokojów i urządzeń w nich umieszczonych, byłoby najlepszym dowodem na wykazanie, że nie są w nich zainstalowane telewizory. W niniejszej sprawie nie okazano pomieszczeń hotelowych kontrolerom z uwagi na przebywających w nich gości. W tej sytuacji organ trafnie przyjął, że skoro pomieszczenia nie zostały okazane kontrolerom, to obecność odbiorników można stwierdzić także w każdy inny sposób, który pozwala na pozyskanie wiedzy o ich posiadaniu. Takim sposobem może być właśnie złożenie pisemnego oświadczenia przez kierownika marketingu w kontrolowanym hotelu, załączone do protokołu kontroli. Dokument tego rodzaju należy uznać za środek dowodowy dopuszczalny przez k.p.a., pozwalający uzyskać wiedzę, której poszukują kontrolerzy. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla poglądu, że nie jest on wiarygodny. Kontrolowany podmiot może oczywiście przeciwstawić temu dokumentowi inne dowody, jednakże nie nastąpiło to w rozpatrywanej sprawie. Trafnie też organ wywiódł, że skoro prowadzony przez skarżącą obiekt zalicza się do hoteli czterogwiazdkowych, to obecnie nie sposób przyjąć, iż pokoje hotelowe nie są wyposażone w odbiorniki telewizyjne. W konsekwencji należy uznać, że organy w toku postępowania wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Nadto oparły swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadniły swoje stanowisko wyrażone w spornych decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku