I OSK 1501/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie NSA Elżbieta Kremer (spr.) del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1115/17 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków przy uczestnictwie Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście Wschód Tomasza Waszczuka na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Z. S. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1115/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Gminy Miejskiej Kraków, uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Działka nr [...] obr. [...] stanowiąca własność E. S. i A. S., wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego w Krakowie - Krowodrzy z dnia [...] marca 1977 r. nr [...] z przeznaczeniem na cel realizacji [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 12 kwietnia 1977 r. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 3, art. 5, art. 8, art. 12, art. 14, art. 22, art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). W dniu 9 maja 2000 r. Z. S. i M. S., spadkobiercy E. S. i A. S., wystąpili z wnioskiem o zwrot działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Starosta Krakowski orzekł o: - zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha, powstałej z podziału działki nr [...] o pow. [...]ha, obj. księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], odpowiadającej wywłaszczonej działce nr [...] obr. [...], na rzecz: Z. S. c. E. i A. w 1/2 części i M. S. s. E. i M. w 1/2 części (sprostowane postanowieniem z dnia [...] października 2016 r.); - zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 1 do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 7.563,90 zł, odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości, a mianowicie: Z. S. - do zwrotu kwoty 3.781,95 zł, M. S. - do zwrotu kwoty 3.781,95 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że działka nr [...] obr. [...], przeznaczona była pod realizację inwestycji [...], zgodnie z decyzją Zarządu Rozbudowy Krakowa z dnia [...] sierpnia 1976 r. zatwierdzającej plan realizacyjny pn. [...]. Decyzją Zarządu Rozbudowy Krakowa z dnia [...] sierpnia 1976 r. nr [...], ustalono miejsce i warunki realizacji inwestycji oraz zatwierdzono plan realizacyjny [...]. Pismem z dnia 27 grudnia 1976 r. Dyrekcja Rozbudowy Miasta Krakowa wystąpiła do Urzędu Dzielnicowego Kraków - Krowodrza Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z wnioskiem o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę [...], zgodnie z decyzją Zarządu Rozbudowy Krakowa z dnia [...] sierpnia 1976 r. Zawiadomieniem Zarządu Dzielnicy Kraków - Krowodrza z dnia 28 stycznia 1977 r. poinformowano o wszczęciu na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta Krakowa postępowania wywłaszczeniowego, odnośnie nieruchomości objętych tym zawiadomieniem. Załącznik do decyzji z dnia [...] sierpnia 1976 r. stanowiła mapa sytuacyjno-wysokościowa, z której wynika, że wywłaszczona działka nr [...] obr. [...] znajdowała się poza linią realizacji inwestycji – [...]. Z pisma Biura Planowania Przestrzennego w Krakowie z dnia 8 marca 2005 r. wynika, ze działka nr [...] poł. w obr. [...] od dnia 2 stycznia 2003 r. nie podlega ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei zgodnie z obowiązującym do dnia 1 stycznia 2003 r. Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonym Uchwałą nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. ww. teren znajdował się w Obszarze: Miejskiej Zielem Publicznej ZP 119. Wnioskowana do zwrotu działka ma kształt trapezu. Granica wschodnia przebiega wzdłuż ul. [...]. Pozostałe granice nie są widoczne w terenie. We wschodniej części nieruchomości znajduje się fragment chodnika betonowego. W pozostałej części, przedmiotowa nieruchomość stanowi teren zielony uporządkowany, porośnięty koszoną trawą oraz drzewami liściastymi. Nieruchomość wraz z sąsiednimi tworzą zwarty teren zielony - całość działki nr [...]. Działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania stanowi zadbany teren zielony, na którym znajduje się około 20 drzew. Z pozyskanej dokumentacji fotograficznej wynika, że w roku 1976 teren nieruchomości objętej wnioskiem stanowiły uprawy rolne; w 1982 r. teren ten był nierównomiernie porośnięty trawą i nie było na nim drzew; z kolei z fotografii z dnia 1993 r., 1998 r. i 2003 r. wynika, że teren tej nieruchomości porośnięty jest drzewami. Analiza mapy zasadniczej odnowionej w 1986 r. (egzemplarz XII 1999) wskazuje, że na terenie objętym zadaniem inwestycyjnym powstała zabudowa związana z projektowanym parkiem w postaci boiska do piłki nożnej, placów zabaw i górki saneczkowej. Nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania w części porośnięta jest drzewami. Z powyższej dokumentacji, zdaniem organu, wynika że na części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...] obr. [...] nie nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia, jakim była budowa [...]. Wywłaszczona działka nr [...] obr. [...] znajdowała się poza linią realizacji przedmiotowej inwestycji i była zbędna od samego początku (por. mapę - załącznik do decyzji Zarządu Rozbudowy Krakowa z dnia [...] sierpnia 1976 r.). Późniejsze nasadzenia drzew nie mają zaś wpływu na ocenę zbędność nieruchomości. Zgodnie z mapą z projektem podziału wraz z opisem zmian i wykazem zmian z dnia 2 października 2015 r. przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 30 października 2015 r. pod nr [...], działka nr [...] o pow. [...]ha, podzieliła się na działki: nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...]ha. Przedmiotem zwrotu w niniejszym postępowaniu jest działka nr [...] o pow. [...]ha, powstała z podziału działki nr [...] o pow. [...]ha, pół. w obr. [...], odpowiadająca wywłaszczonej działce nr [...] obr. [...]. Do waloryzacji przyjęto kwotę 18.018 zł, która stanowi odszkodowanie za grunt z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Powyższa kwota została zwaloryzowana zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n." przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych - określanych jako średnioroczny i miesięczny wskaźnik przez Główny Urząd Statystyczny na podstawie jego własnych danych, za okres od kwietnia 1977 r. do sierpnia 2016 r. i wynosi 7 563,90 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Miejska Kraków. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Urzędu Dzielnicowego w Krakowie-Krowodrzy z [...] marca 1977 r. przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w związku z planowaną realizacją [...], zgodnie z decyzją Zarządu Rozbudowy Krakowa z [...] sierpnia 1976 r. zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji. Z załącznika graficznego do decyzji z dnia [...] sierpnia 1976 r. prezentującego planowany sposób zagospodarowania wywłaszczonego terenu, wynika, że na działce obecnie oznaczonej nr [...] nie projektowano elementów [...]. Tak więc ww. nieruchomość nie była objęta planem realizacyjnym stanowiącym załącznik do decyzji Zarządu Rozbudowy Krakowa z [...] sierpnia 1976 r., a co za tym idzie od początku była zbędna na cel wywłaszczenia jakim była inwestycja pod nazwą [...]. Obecnie zaś przedmiotowa działka stanowi własność Gminy Kraków i porośnięta jest uporządkowaną zielenią (koszona trwa oraz drzewa). Zawnioskowana do zwrotu działka miała charakter rolny (zdjęcie z 1975 r.), następnie była porośnięta trawą (zdjęcia z 1982 r. oraz 1993 r.), a w okresie od 1993 r. do 1998 r. została zadrzewiona. Na nieruchomości tej brak jest infrastruktury przewidzianej w planie realizacyjnym, charakterystycznej dla [...], tj. alejek spacerowych, ławek do wypoczynku czy innego wyposażenia służącego do rekreacji i wypoczynku. Nieruchomość ma kształt trapezu, wschodnią granicą przylega do ulicy [...], pozostałe granice są w terenie niewidoczne. Działka stanowi uporządkowany teren zielony, porośnięty koszoną trawą oraz drzewami liściastymi, na którym znajduje się około 20 drzew. W ocenie organu odwoławczego Starosta Krakowski słusznie przyjął, że przedmiotowa działka od samego początku zbędna była na cel wywłaszczenia, zaś aktualny stan prawny oraz faktyczny sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nie stanowią przeszkody do jej zwrotu. Na zasadność powyższego stwierdzenia nie ma wpływu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/110, skoro w sprawie w ogóle nie można mówić o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Na powyższe rozstrzygnięcie Gmina Miejska Kraków złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie art. 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę przytoczył treść art. 137 ust. 1 u.g.n. i wskazał, że należy udzielić odpowiedzi na pytanie jaki rzeczywiście cel wywłaszczenia został wskazany w decyzji z dnia [...] marca 1977 r. i czy rozstrzygające znaczenie w tej kwestii ma treść decyzji wywłaszczeniowej, czy też treść decyzji "lokalizacyjnej", do której ta pierwsza się odwołuje. W ocenie Sądu gdyby przyjąć wersję drugą i uznać – tak jak uczyniły to organy – że o celu wywłaszczenia przesądza plan realizacyjny zatwierdzony decyzją z dnia [...] sierpnia 1976 r., to konsekwentnie uznać by i należało, że nieruchomość odpowiadająca obecnej działce [...] została wywłaszczona bez żadnego celu (skoro planem realizacyjnym objęta nie była). Rację ma strona skarżąca twierdząc, że taka sytuacja "nie odpowiada konstrukcji postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości", a związana być może z wadą decyzji wywłaszczeniowej. Sąd zwrócił uwagę, że organy, skupiając się na treści graficznego załącznika do decyzji z dnia [...] sierpnia 1976 r., nie przedstawiły żadnego argumentu mogącego uzasadniać pominięcie treści decyzji, która w sprawie ma najistotniejsze i decydujące znaczenie tj. decyzji wywłaszczeniowej. To ta decyzja określiła cel wywłaszczenia jako realizację [...]. Decyzje związane z realizacją zamierzonego przedsięwzięcia i inne materiały, zwłaszcza pochodzące sprzed daty decyzji wywłaszczeniowej, w szczególności decyzje lokalizacyjne i plany realizacyjne o tyle mogą mieć znaczenie, o ile umożliwiają, czy też ułatwiają właściwe ustalenie i wyłożenie treści samej decyzji wywłaszczeniowej. Są przydatne szczególnie wówczas, kiedy sama decyzja jest niejasna lub na tyle ogólna, że ustalenie tylko na jej podstawie konkretnego celu wywłaszczenia, nie jest możliwe. W sprawie rozpoznawanej takiego problemu nie ma. Realizacja parku miejskiego – to cel konkretnie i jasno określony. Z ustaleń organów wynika zaś, że działka odpowiadająca wywłaszczonej nieruchomości, co najmniej od roku 1993 r., (kiedy na zdjęciach lotniczych widoczne były już drzewa) stała się częścią kompleksu zieleni tworzącej zwarty, zagospodarowany teren parku miejskiego. To cały ten kompleks (wraz z przedmiotową nieruchomością) został nazwany [...], a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. ww. teren objęto obszarem Miejskiej Zielem Publicznej ZP 119. Bez znaczenia, w ocenie Sądu, pozostaje, że akurat na przedmiotowej działce nie zostały urządzone alejki czy ustawione ławki, bo oczywiste jest, że nie każde miejsce w parku miejskim właśnie w taki sposób musi być zagospodarowane. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 również nie jest istotną okolicznością to, że przedmiotowa nieruchomość mogła został zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia po upływie terminów, o których mowa w art. 137 u.g.n. Istotne jest, że fakt ten nastąpił przed złożeniem wniosku o zwrot, co miało miejsce 11 maja 2000 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. S., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 135 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie: jaki był cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i jego zakres, a także, że nieruchomość odpowiadająca obecnej działce nr [...] nie może być uznana za zbędną ze względu na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska Kraków wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej sformułowany został jeden zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie: jaki był cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i jego zakres, a także, że nieruchomość odpowiadająca obecnie działce nr 2/9 nie może być uznana za zbędą ze względu na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Odnosząc się do tego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również w sposób poprawny i jasny przedstawił uzasadnienie swojego stanowiska prawnego. Z przedstawioną argumentacją prawną w pełni zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy dla ustalenia celu wywłaszczenia decydujące znaczenie ma mieć treść decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1977 r., czy też treść decyzji z dnia [...] sierpnia 1976 r. zatwierdzająca plan realizacyjny. Mając na uwadze, że w decyzji wywłaszczeniowej został określony cel wywłaszczenia, a tym celem była realizacja [...], rozstrzygające znaczenie dla ustalenia celu wywłaszczenia ma decyzja wywłaszczeniowa. To stanowisko nie tylko znajduje potwierdzenie, ale wprost wynika z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a także z art. 137 ust. 1 ustawy zgodnie z którym, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 jednoznacznie wynika, że dla stosowania instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości istotny jest cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W powołanych przepisach mowa jest o zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a nie na cel określony w innych decyzjach, czy planach. W decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1977 r. został określony cel wywłaszczenia jakim była realizacja [...], decyzją tą objęto szereg nieruchomości, w tym nieruchomość należącą do poprzedników prawnych skarżących oznaczoną wówczas nr [...]. Zauważyć należy, że z znajdujących się w aktach kopi dokumentów takich jak: wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia 27 grudnia 1976 r., zawiadomienie organu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego 28 stycznia 1977 r., a oba te dokumenty zawierają wykaz nieruchomości objętych postępowaniem wywłaszczeniowym wymieniona jest działka nr [...] i podani są jej ówcześni właściciele. Dlatego też mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, tj. określenie celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej (co w ówczesnych czasach w praktyce nie zawsze miało miejsce), a także treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1, które jednoznacznie wskazują, na decyzje wywłaszczeniową jako miejsce określenia celu wywłaszczenia, prawidłowo Sąd I instancji zastosował powołane przepisy prawa materialnego. Trafne jest również spostrzeżenie, na które zwraca uwagę Sąd I instancji, że gdyby przyjąć stanowisko organów, że o celu wywłaszczenia przesądza plan realizacyjny zatwierdzony decyzją z dnia [...] sierpnia 1976 r., to przedmiotowa nieruchomość zostałaby wywłaszczona bez żadnego celu. W takim przypadku nie mogłaby mieć zastosowania instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, której fundamentalnym założeniem jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Drugą kwestią konieczną do ustalenia jest kwestia zbadania "zbędności" na cel wywłaszczenia, której definicja legalna zawarta jest w art. 137 u.g.n. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Zgodnie z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, OTK-A 2014/3/31, a także utrwalonym orzecznictwem, ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie odnosi się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem tych terminów do obrotu prawnego. Dla ustalenia, czy wywłaszczona nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, istotne są ustalenia faktyczne dotyczące tej nieruchomości, w rozpoznawanej sprawie okoliczności faktyczne są bezsporne, nie są kwestionowane, stad też brak zarzutów w skardze kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego. Z poczynionych ustaleń faktycznych wynika, że będąca przedmiotem postępowania wnioskowana do zwrotu działka nr [...] o pow. [...]ha (wydzielona z działki nr [...] o pow. [...]ha) stanowi uporządkowany teren zielony, porośnięty trawą, która jest koszona, oraz drzewami. Działka ta położona jest większym kompleksie, (który stanowi działka nr [...]) i tworzy wraz z otaczającymi ją z trzech stron nieruchomością zwarty teren zielony. Nadto Sąd I instancji zwraca uwagę, że przedmiotowa działka odpowiadającej wywłaszczonej nieruchomości co najmniej od 1993 r. stała się częścią kompleksu zieleni tworzący zwarty zagospodarowany teren parku miejskiego, który nosi nazwę [...], a także na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r., teren ten objęto obszarem Miejskiej Zielni Publicznej ZP 119. Mając na uwadze niekwestionowany stan faktyczny dotyczący przedmiotowej działki odpowiadającej wywłaszczonej nieruchomości, prawidłowo Sąd I instancji zastosował przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. i uznał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.