III OSK 421/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Ol 80/17 w sprawie ze skargi M.C. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie złożenia propozycji służby oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 26 czerwca 2018 r. II SAB/Ol 80/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.C. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie złożenia propozycji służby: 1. zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego M.C. – w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 2 p.p.s.a, i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 165 ust. 3 i art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1 pkt 1 i art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), poprzez przyjęcie, ze w sytuacji nieprzedstawienia funkcjonariuszowi, o którym jest mowa w art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawię o Krajowej Administracji Skarbowej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej jest zobowiązany wydać decyzję w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w której powinien wyjaśnić przyczyny ustania stosunku służbowego, a w związku z tym, że niewydanie takiej decyzji należy kwalifikować, jako sprawę sądowoadministracyjną podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej oraz że kognicją sądów administracyjnych w związku z powyższym objęta jest również bezczynność organu, w zakresie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego – co skutkuje nieważnością postępowania przed Sądem pierwszej instancji; 2. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 165 ust. 3 i art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), poprzez dokonanie wadliwej kontroli działalności administracji, skutkującej zobowiązaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego Skarżącego i wyrażającej się w niezasadnym przyjęciu, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] był zobligowany do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego Skarżącego, a niedopełniając tego obowiązku dopuścił się bezczynności. II. prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 3 i ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że zasada zwalniania funkcjonariusza ze służby w drodze decyzji nie znajduje wyłączenia, pomimo zawarcia w art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zastrzeżenia odwołującego się do art. 170 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, gdyż ten przepis jest normą szczególną i nie normuje co do zasady zagadnień ze stosunku pracy i stosunku służbowego. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o: 1. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, 2. uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o 3. uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o 4. uchylenie w całości wyroku i oddalenie skargi, 5. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Dla wyjaśnienia stanowiska Naczelnego Sadu Administracyjnego w tej sprawie konieczne jest jednak odwołanie się do głównych motywów rozstrzygnięcia, przedstawionych przez Sąd I instancji. Sąd ten zobowiązując organ do "wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego M.C." przyjął, że wykluczenie kontroli sądowej milczenia Dyrektora IAS polegającego na niezłożeniu funkcjonariuszowi żadnej propozycji zarówno służby, jak i zatrudnienia, jak również na niewydaniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, prowadziłoby do oczywistego i jednocześnie niczym nieuzasadnionego pozbawienia obywatela prawa do sądu, a więc prawa gwarantowanego na poziomie Konstytucji RP, jak również Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności. "Dlatego też Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym w sytuacji nieprzedstawienia funkcjonariuszowi, o którym mowa w art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej, do dnia 31 maja 2017r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pracy, Dyrektor IAS wydaje decyzję w przedmiocie stosunku służbowego tego funkcjonariusza, w której powinien wyjaśnić przyczyny jego ustania (...). Wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego zwalnianego funkcjonariusza zapewnia przestrzeganie wymogów sprawiedliwości proceduralnej, co wynika zarówno z art. 78, jak i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponieważ organ dotychczas nie wydał przedmiotowej decyzji, Sąd orzekł, jak w pkt 1. wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a." Z powyższych motywów, jak i z treści wyroku, jasno wynika, że zobowiązanie zawarte w pkt 1 wyroku dotyczy wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego zwalnianego funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji zarówno służby, jak i zatrudnienia. Przedmiotem skargi natomiast była bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie złożenia propozycji służby. Przedmioty te nie są tożsame. Skarga kasacyjna nie zawiera jednak zarzutu dotyczącego wyjścia przez Sąd I instancji poza granice przedmiotowe sprawy (zob. art. 134 § 1 p.p.s.a.). W takiej sytuacji przedmiot rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego może dotyczyć tylko tego, o czym orzekł Sąd I instancji. Co do tej materii (niewydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, traktowanym jak zwolnienie ze służby) zauważyć należy, że szereg wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących interpretacji i stosowania ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zostały rozstrzygnięte uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r. I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy tej ustawy wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 ustawy). Przy czym ustawa wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. W tym wypadku podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Analiza art. 165 ust. 1, 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą kontynuację lub przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy przez przedstawienie funkcjonariuszowi przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunku służby (jak również stosunku pracy). Właściwy organ został uprawniony do złożenia funkcjonariuszom jak i pracownikom zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia, przy czym ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Użyty w art. 165 ust. 7 zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Ustawodawca pozostawił właściwym organom także dalej idące prawo mianowicie prawo do niezłożenia pracownikom lub funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny (zawity) termin realizacji tego uprawnienia do dnia 31 maja 2017 r., jak to wynika z art. 170 ust. 1 i 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 2316/18 pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W świetle powyższego nie można zatem uznać (skoro ustawodawca nie nałożył na organy obowiązku przedłożenia propozycji służby lub zatrudnienia), że organ, nie składając takiej propozycji, pozostaje w bezczynności, niemniej jednak powyższe pozostaje bez wpływu na ocenę sytuacji, w której właściwy organ nie wydał decyzji w stosunku do funkcjonariusza, któremu nie przedstawił w terminie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Nawet zatem w razie wystąpienia skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zastosowanie znajduje art. 276 ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, a to z uwagi na brzmienie art. 170 ust. 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Analiza przepisów tej ustawy prowadzi do wniosku, że reguluje ona także sytuację funkcjonariuszy, którym nie została przedłożona do dnia 31 maja 2017 r. stosowna propozycja zatrudnienia lub służby. Jeszcze raz należy podkreślić, że przepis art. 170 ust. 1 p.w. KAS przewiduje skutek wygaśnięcia stosunków służbowych z dniem 31 sierpnia 2017 r. w przypadku funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest przewidzianym w przepisie skutkiem prawnym faktu prawnego w postaci braku przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej na podstawie przepisu art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Z art. 170 ust. 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. W pełni zatem uprawnione jest stanowisko, że w takiej sytuacji powinna zostać wydana decyzja administracyjna, co wynika wprost z art. 276 ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, zgodnie z którym zwolnienie ze służby następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Podkreślić należy, że obowiązek organu wydania decyzji administracyjnej wobec funkcjonariusza, który nie otrzymał ani propozycji służby, ani propozycji zatrudnienia w istocie wynika z ww. regulacji, tj. art. 170 ust. 1 i ust. 3 p.w.KAS i art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. W związku z powyższym uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), poprzez zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do wydania w określonym terminie decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego, należy uznać za zgodne z prawem, jeśli w skardze kasacyjnej (o czym była już mowa wyżej) nie ma zarzutu o przekroczeniu granic sprawy. W takich okolicznościach nie może być bowiem mowy o nieważności postępowania z powodu niedopuszczalności drogi sądowej (patrz zarzuty dotyczące naruszenia art. 183 § 2 pkt 1 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 31 stycznia 2020 r. I OSK 1116/18 "przedmiotowa decyzja ma charakter deklaratoryjny, potwierdza zajście określonego zdarzenia" – w tej sprawie polegającego na wygaśnięciu stosunku służbowego z powodu nieprzedstawienia skarżącemu propozycji dalszego pełnienia służby traktowanego jak zwolnienie ze służby. Odnosząc się do wskazań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z których można wywieść, że w treści ww. decyzji organ powinien wskazać motywy nieprzedstawienia skarżącemu propozycji służby lub propozycji zatrudnienia przypomnieć należy, że specyfika badania przez sąd administracyjny zasadności skargi na bezczynność organu polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy w danej sprawie istnieje obowiązek organu podjęcia działania i czy zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność załatwiająca podanie strony. Oznacza to, że sąd administracyjny orzeka jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, natomiast nie przesądza kwestii merytorycznych, a tym samym nie wskazuje ani kierunku przyszłego rozstrzygnięcia, ani nawet rozważań i ocen, jakie organ winien przeprowadzić na tle konkretnych regulacji. Wskazania Sądu I instancji w tym zakresie były zatem przedwczesne. Zakres związania kontrolowanym wyrokiem ogranicza się zatem jedynie do obowiązku organu wydania w zakreślonym terminie decyzji administracyjnej. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej orzeczono o jej oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a.