II OW 113/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Marek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 28 września 2017 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Kędzierzyn-Koźle a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Opolu dotyczącego organu właściwego do zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach postanawia: wskazać Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z 28 września 2017 r. Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu jako organu właściwego w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle z 21 czerwca 2016 r., o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie kanalizacji sanitarnej na osiedlu Kłodnica w Kędzierzynie-Koźlu". Decyzja została wydana na wniosek spółki A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle wskazał, że decyzja została wydana w oparciu o art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 – dalej jako "ustawa środowiskowa"). W obowiązującym wówczas stanie prawnym Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle był organem właściwym do wydania tej decyzji. Z uwagi na zmianę lokalizacji projektowanej w ramach przedsięwzięcia tłoczni ścieków oraz objęcia terenem realizacji przedsięwzięcia działki nieujętej w pierwotnym postępowaniu, Spółka wnioskiem z 10 sierpnia 2017 r. wystąpiła do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu o zmianę decyzji z 21 czerwca 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu przekazał wniosek Prezydentowi Miasta Kędzierzyn-Koźle wskazując, że jest on organem właściwym do zmiany decyzji. Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle nie podzielił stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Wskazał, że w przypadku zmiany decyzji środowiskowej zastosowanie ma art. 87 ustawy środowiskowej oraz art. 155 k.p.a. Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle wyjaśnił, że na skutek zmiany stanu prawnego organy gminy utraciły swoją właściwość na rzecz regionalnych dyrektorów ochrony środowiska. Spółka stanowi w 100% jednoosobową własność komunalną Miasta Kędzierzyn-Koźle i jest podmiotem zależnym od Gminy w rozumieniu art. 24m ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.). Organem właściwym jest zatem Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu, co wynika z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. l) ustawy środowiskowej. W odpowiedzi na wniosek Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle jako organu właściwego w sprawie. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Ogólna właściwość organów do wydania decyzji środowiskowej została uregulowana w art. 75 ust. 1 ustawy środowiskowej. Ustawodawca przewidział konkretne przypadki i przedsięwzięcia, kiedy organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (pkt 1), Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (pkt 1a), starosta (pkt 2) oraz dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych (pkt 3). W przypadku pozostałych przedsięwzięć właściwy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zgodnie jednak z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. l) ustawy środowiskowej, w jednym przypadku organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć określonych w pkt 4 (a więc przedsięwzięć, dla których co do zasady właściwy jest wójt, burmistrz lub prezydenta miasta), jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Dotyczy to sytuacji, w której wnioskodawcą jest jednostka samorządu terytorialnego lub podmiot od niej zależny, dla których organem wykonawczym jest organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ten sposób ustawodawca usunął ewentualne wątpliwości co do bezstronności organu, w sytuacji, w której wniosek o wydanie decyzji środowiskowej złożony przez daną jednostkę samorządu terytorialnego lub podmiot od niej zależny rozstrzyga organ wykonawczy tej jednostki. Przepis art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. l) ustawy środowiskowej został wprowadzony na mocy art. 1 pkt 37 lit. a tiret drugie ustawy z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1936) i wszedł w życie 1 stycznia 2017 r. W art. 11 ustawy nowelizującej ustawodawca ustanowił regulację intertemporalną, zgodnie z którą w postępowaniach wszczętych na podstawie ustawy środowiskowej przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, w odniesieniu do przedsięwzięć dla których wnioskodawcą jest jednostka samorządu terytorialnego, dla której organem wykonawczym jest organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ właściwy w dniu wszczęcia postępowania pozostaje właściwy do zakończenia tego postępowania. Cytowana norma intertemporalna dotyczy więc tylko postępowań niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji i nie może mieć zastosowania w tej sprawie. Zgodnie z art. 87 ustawy środowiskowej, przepisy działu V oraz działu VI stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 155 k.p.a. stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast stosownie do art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W tak zakreślonych ramach prawnych spór do jakiego doszło w tej sprawie sprowadza się więc do odpowiedzi na pytanie, czy wynikająca z nowelizacji przepisów prawa materialnego zmiana właściwości rzeczowej organu wydającego decyzję w postępowaniu zwyczajnym powoduje, że zmienia się również właściwość organu orzekającego w przedmiocie zmiany decyzji wydanej przed tą nowelizacją, przy założeniu, że dotychczasowe organy nadal funkcjonują w strukturze organów administracji publicznej. Wpływ zmiany przepisów o właściwości organów w postępowaniu zwyczajnym na właściwość organów w postępowaniu nadzwyczajnym był przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów z 17 kwietnia 2012 r. II OPS 1/12, której sentencja dotyczyła postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W uchwale tej, w szczególności w jej uzasadnieniu, nie odniesiono się do wpływu zmiany przepisów o właściwości organów w postępowaniu zwyczajnym na właściwość organów w przypadku sprawy dotyczącej zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Jednak uzasadnienie tej uchwały zawiera rozważania na temat wpływu takiej zmiany na właściwość organu w sprawie wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w przypadku wznowienia postępowania o właściwości organu administracji decydują przepisy obowiązujące nie w chwili wydania decyzji kończącej ostatecznie postępowanie, lecz przepisy obowiązujące w chwili wznowienia tego postępowania. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania obowiązuje inna reguła, niż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, gdzie zmiana przepisów o właściwości organów w postępowaniu zwyczajnym nie wpływa na właściwość organów w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ tę właściwość określa się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. Różnicę w odmiennym, w zależności od rodzaju postępowania nadzwyczajnego, podejściu do tego samego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnił różnicą co do charakteru obu tych postępowań. W szczególności odwołał się do tego, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w odróżnieniu od postępowania w sprawie wznowienia postępowania, nie dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, która była przedmiotem decyzji poddanej kontroli w trybie nadzwyczajnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego spór kompetencyjny, ten kierunek wykładni ma znaczenie w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. W przypadku zmiany decyzji ostatecznej na podstawie powołanego przepisu dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, która była przedmiotem zmienianej decyzji. W takiej sprawie nie chodzi jedynie, jak w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, o ustalenie wystąpienia co najmniej jednej wady z ustalonego katalogu wad. W związku z tym można przyjąć, że jeżeli po wydaniu ostatecznej decyzji zmieniły się przepisy prawa materialnego, określające organ właściwy do wydania tej decyzji, to do jej zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest właściwy organ, który wydał tę decyzję, lecz organ właściwy zgodnie z tymi zmienionymi przepisami. Takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował już w wyroku z 23 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3064/13, w którym stwierdził, że "w przypadku kiedy od czasu wydania decyzji, która ma być zmieniona, zmienił się stan prawny i uległa zmianie właściwość organów, należy przyjąć, że organem właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku jest organ, który aktualnie jest organem pierwszej instancji w danej sprawie (jeżeli decyzja ostateczna była decyzją wydaną w pierwszej instancji)". Nie bez znaczenia dla tego rozstrzygnięcia jest również, że nowelizacja ustawy środowiskowej stanowiła transpozycję dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz.UE L 26 z 28.01.2012, str. 1) zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. (Dz.Urz.UE L 124 z 25.04.2014, str. 1). Z treści art. 9a tej dyrektywy wynika, że gmina będąca inwestorem nie powinna być jednocześnie organem wydającym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przez siebie przedsięwzięcia, stąd też nie powinna być również organem, który dokonuje zmiany tego rodzaju decyzji administracyjnej. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Regionalnego Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu jako organ właściwy w sprawie.