I SA/Wa 746/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. B., R. C., J. C. i J. C. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku H. B. i R. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. przez Gminę [...] własności nieruchomości rolnej Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...], stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha. Wnioskiem z dnia 7 stycznia 2015 r. H. B., J. C., J. C. i R. C. (dalej jako skarżący) wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., podnosząc, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem skarżący wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że jako następcy prawni M. i P. małż. C. - byłych właścicieli działki nr [...] - posiadają legitymację prawną do wszczęcia postępowania. Po rozpatrzeniu wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie wydane w I instancji i wyjaśnił, że gdy żądanie dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61 a § 1 kpa). Z kolei stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Wnoszący podanie winni zatem wykazać się legitymacją procesową, która dawałaby im prawo do skutecznego złożenia wniosku. Organ wyjaśnił również, że w postępowaniu dotyczącym komunalizacji z mocy prawa uprawnienia strony posiadają tylko Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina która to mienie przejmuje oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że w dniu 1 lipca 2000 r. to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności do skomunalizowanego mienia. Minister wskazał, że wnioskodawcy nie przedstawili żadnych dokumentów potwierdzających, aby na dzień 1 lipca 2000 r. przysługiwało im prawo własności działki nr [...], którą na podstawie decyzji komunalizacyjnej nabyła Gmina [...]. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] będąca przedmiotem decyzji Wojewody [...], stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 1980 r., nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego za spłaty pieniężne, co potwierdza zawarty w aktach sprawy odpis z księgi wieczystej Kw nr [...]. Minister podniósł, że skarżący wywodzą swój interes prawny z samego faktu kwestionowania przez nich decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 1980 r. Okoliczność ta sama w sobie nie daje jednak podstaw do uznania, że posiadają oni interes prawny w sprawie. Zdaniem Ministra, H. B. i R. C. posiadaliby interes prawny w sprawie, gdyby decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 1980 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego. Konkludując Minister stwierdził, że kwestionowanym postanowieniem prawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2017 r. skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: 1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż nie posiadają interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. podczas gdy organ nie kwestionuje faktu, iż są następcami prawnymi dawnego właściciela nieruchomości położonej w obrębie [...], składającej się z działki nr [...], KW nr [...]; 2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż obecnie własność nieruchomości położonej w obrębie [...], składającej się z działki nr [...], KW nr [...], przysługuje Skarbowi Państwa, podczas gdy stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., implikuje, iż nieruchomość faktycznie jest ich własnością; co doprowadziło do: 3) obrazy przepisów, postępowania, tj. art. 61 a § 1 kpa poprzez nieuzasadnioną odmowę wszczęcia postępowania na wniosek uprawnionych i określenie, iż nie posiadają interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r.; 4) obrazę przepisów postępowania, a to art. 7 kpa, który wyraźnie stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, 5) obrazę art. 77 kpa poprzez określenie, iż nie mają interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji naruszającej nasze uprawnienia, co doprowadziło do braku jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej ze strony organu i zebrania go w sposób wszechstronny, podczas gdy z informacji pozyskanej m.in. z Kasy [...] Ubezpieczenia Społecznego wynika, iż M. C. od 2000 r. pobierała emeryturę rolniczą z tytułu posiadania nieruchomości położonej w obrębie [...], o nr geodezyjnym [...]; W oparciu o powyższe zarzuty skargi skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego oraz wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem zgromadzenia materiału dowodowego i przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W ocenie Sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2016 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. przez Gminę [...] własności nieruchomości rolnej Skarbu Państwa położonej w obrębie [...] stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. O tym natomiast kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując że cechami tego są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 12 01. 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10). Jako, że przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. mającej charakter deklaratoryjny było stwierdzenie przejścia ex lege z dniem 1 lipca 2000 r. własności mienia Skarbu Państwa (opisanej wyżej) na własność Gminy [...] stronami takiego postępowania są co do zasady wyłącznie te podmioty. Ich praw bowiem i obowiązków bezpośrednio dotyczyły skutki tej decyzji. Inne osoby, aby mogły uczestniczyć w tym postępowaniu (mieć w nim przymiot strony), a więc również mogły skutecznie żądać weryfikacji tej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności, musiałby wykazać, że to im w ww. dacie, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł prawno rzeczowy do nieruchomości. Takiego tytułu skarżący nie wykazali. Skarżący wywodzą natomiast swój interes prawny z samego faktu kwestionowania przez nich decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1980 r. Okoliczność ta co słusznie podkreśla organ nie daje podstaw do uznania, że posiadają oni interes prawny w przedmiotowej sprawie. Na marginesie Sąd zauważa, że powyższa decyzja znajduje się w obrocie prawnym. Skoro zatem kreujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny o którym mowa w art. 28 KPA ma znajdować oparcie w ramach prawa materialnego, a przy tym musi być indywidualny, aktualny i realny, to w sytuacji gdy skarżącym nie przysługiwał do spornej nieruchomości jakikolwiek tytuł prawno rzeczowy, to tak rozumianym interesem w rozpoznawanej sprawie bez wątpienia skarżący się nie legitymowali. Skarżący w momencie występowania z wnioskiem o weryfikację legalności decyzji z [...] sierpnia 2006 r. w trybie art. 156 § 1 KPA powinni wykazać , że posiadają tytuł prawny do nieruchomości objętej tą decyzją. Organ administracji publicznej nie jest bowiem uprawniony do rozstrzygania w ramach postępowania nadzorczego o własności objętego komunalizacją mienia. Spory o własność jako należące do kategorii spraw cywilnych podlegają bowiem rozpoznaniu i rozstrzyganiu przed sądem powszechnym w przewidzianych do tego postępowaniach. Dlatego też zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie nie naruszają przepisów prawa, a dokonana przez organ ocena przymiotu strony skarżących jest prawidłowa. Zdaniem Sądu, organ rozpatrzył całokształt materiału dowodowego i dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego w odniesieniu do spornej nieruchomości i skarżących oraz w sposób należyty uzasadnił swoje stanowisko. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego i materialnego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017r.,poz.1369) orzekł jak w sentencji.