II OSK 1158/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 638/17 w sprawie ze skargi D. G. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 638/17) oddalił skargę D. G. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wałbrzychu (dalej – PINB) prowadził postępowanie dotyczące nieprawidłowości występujących w lokalu nr [...] znajdującym się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w B.. W ramach tego postępowania, PINB wydał w dniu [...] maja 2015 r. decyzję nr [...], którą nakazał D. G. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie prawidłowej wentylacji nawiewno-wywienej w pomieszczeniu kuchni oraz zapewnienie dopływu powietrza do wszystkich pomieszczeń lokalu mieszkalnego, w których są okna PCV poprzez zamontowanie nawietrzników lub w inny technicznie możliwy sposób. Termin wykonania nałożonego obowiązku określony został "do dnia 31 sierpnia 2015 r." W dniu 27 września 2016 r. PINB skierował do zobowiązanej upomnienie nr [...] wzywające do wykonania wyżej opisanej decyzji. W dniu [...] marca 2017 r. wystawiono tytuł wykonawczy nr [...], który zaopatrzono w klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. W tym samym też dniu PINB wydał postanowienie nr [...], o nałożeniu grzywny w wysokości 2 tys. zł. w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] marca 2017 r., nr [...]. Zażalenie na to postanowienie wniosła D. G.. W dniu [...] lipca 2017 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 134 K.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W motywach tego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że postanowienie PINB z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] nie zostało przez składającą zażalenie odebrane osobiście, pomimo dwukrotnego awizowania. Okoliczność ta wynika z treści zwrotnego potwierdzenia odbioru tej korespondencji. Następnie, organ odwoławczy wskazał na przepisy K.p.a. określające zasady doręczania pism, w tym dotyczące domniemania doręczenia nieodebranej osobiście korespondencji, która była dwukrotnie awizowana. Według organu II instancji, w ocenianym przypadku doszło do doręczenia zaskarżonego postanowienia właśnie przy zastosowaniu zasady domniemania doręczenia tego pisma. Wskazano, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej zaskarżone postanowienie wynika, że pomimo dwukrotnego awizowania tej przesyłki w dniach 29 marca 2017 r. i 6 kwietnia 2017 r., nie została ona odebrana przez adresata, i w związku z tym została zwrócona do nadawcy. Datę doręczenia przesyłki określono na dzień 12 kwietnia 2017 r., zatem termin do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...] marca 2017 r. upłynął z dniem 19 kwietnia 2017 r. Zażalenie na to postanowienie zostało natomiast złożone dopiero w dniu 8 maja 2017 r., o czym świadczy prezentata na zażaleniu oraz data jego sporządzenia. W tych okolicznościach, w ocenie organu odwoławczego, nie został dochowany siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia wynikający z art. 141 § 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisane postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. (nr [...]) wniosła D. G.. Zarzuciła niezasadne przyjęcie, iż postanowienie PINB zostało dwukrotnie awizowane. Akcentowała, iż nie otrzymała powiadomienia o podjętych próbach doręczenia jej korespondencji. W takiej sytuacji bezzasadnym było stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia i w konsekwencji zastosowania art. 44 § 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r. oddalił skargę. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy dokonał właściwych ustaleń odnośnie daty doręczenia skarżącej postanowienia organu I instancji z dnia [...] marca 2017 r. Wg WSA we Wrocławiu, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przyjął, że przedmiotowe postanowienie zostało skutecznie doręczone skarżącej z upływem dnia 12 kwietnia 2017 r. w tzw. trybie zastępczym, określonym w art. 44 K.p.a. Stosownie do tego przepisu, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 (doręczenie - do rąk adresata) i w art. 43 (doręczenie - do rąk osoby wymienionej w tym przepisie) operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce (§ 1 pkt 1), zaś zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). Z kolei, zgodnie z art. 44 § 3 k.p.a., w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2 art. 44 k.p.a., pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 art. 44 k.p.a., a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4 art. 44 k.p.a.). W ocenie sądu I instancji, organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie prawidłowo uznał, że doręczenie skarżącej postanowienia było zgodne ze wskazanymi wyżej wymogami ustawowymi. Placówka pocztowa przechowywała przesyłkę przez czternaście dni i była ona dwukrotnie awizowana, po raz pierwszy w dniu 29 marca 2017 r. i po raz drugi w dniu 6 kwietnia 2016 r. Wobec nieodebrania przez skarżącą przesyłki w terminie, została ona zwrócona do organu administracji w dniu 14 kwietnia 2017 r., co wynika z prezentaty na kopercie zawierającej przedmiotową korespondencję. W ocenie WSA we Wrocławiu, prawidłowe jest również przedstawione przez organ II instancji wyliczenie, określonego w art. 141 § 2 k.p.a., terminu do wniesienia przez skarżącą zażalenia. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego właściwie za datę doręczenia skarżącej postanowienia organu I instancji w trybie zastępczym przyjął dzień 12 kwietnia 2017 r., zaś w dniu następnym po przyjętym za dzień domniemanego doręczenia rozstrzygnięcia rozpoczął bieg siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Z tych względów termin do wniesienia zażalenia, liczony od dnia następującego po dniu doręczenia skarżącej postanowienia upłynął z końcem dnia 19 kwietnia 2017 r. Zauważył sąd I instancji, że zażalenie zostało zredagowane w dniu 8 maja 2017 r., czego dowodzi data zamieszczona na przedmiotowym piśmie i w tym samym dniu zostało złożone w PINB, co potwierdza prezentata organu ze wskazaniem tej daty oraz zawierająca podpis pracownika. Konsekwencją ustalenia powyższej daty jest stwierdzenie, że wniesienie zażalenia zostało dokonane z uchybieniem terminu, określonego w art. 141 § 2 k.p.a. Podkreślił sąd I instancji, że dokonanie określonej czynności w postępowaniu po terminie powoduje, że organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a. zobowiązany jest do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Odnosząc się do twierdzeń skargi zauważył WSA we Wrocławiu, że wnioski skargi oparte zostały zasadniczo na zarzucie polegającym na braku powiadomienia skarżącej o nadejściu przesyłki zawierającej postanowienie, co ma wykluczać możliwość zastosowania w sprawie domniemania doręczenia. W ocenie sądu I instancji, o ile podniesiony zarzut miałby się potwierdzić, możliwe byłoby skuteczne kwestionowanie zaskarżonego postanowienia. W realiach sprawy tak jednak nie jest, zaś autor skargi poza podniesieniem zarzutu nie jest w stanie zarzutu tego rzeczowo uzasadnić, zaś okoliczności opisane w piśmie procesowym stoją w sprzeczności z materiałem dowodowym sprawy. W aktach administracyjnych znajduje się oryginał postanowienia PINB z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] oraz koperta zawierająca egzemplarz postanowienia kierowany na adres skarżącej. Na tej kopercie znajduje się pieczęć urzędu pocztowego w Wałbrzychu z datą 28 marca 2017 r., co potwierdza, że w tym dniu organ złożył korespondencję w urzędzie pocztowym. Na korespondencji znajdują się dwie adnotacje z datami 29 marca 2017 r. i 6 kwietnia 2017 r. dotyczące awizowania i powtórnego awizowania. Dodatkowo na zwrotnym potwierdzeniu odbioru podano, że ,,pisma nie doręczyłem w sposób określony w pkt 1, pismo pozostawiłem w urzędzie pocztowym o czym umieściłem zawiadomienie na drzwiach mieszkania adresata ze wskazaniem, gdzie i kiedy pismo pozostawiono". Na rewersie zwrotnego potwierdzenia odbioru zamieszczono pieczęć doręczyciela B. ul. [...], przy czym pieczęć ta zawierała wskazanie dni i godzin, w których urząd jest czynny. W świetle adnotacji, zapisów i dat zamieszczonych na korespondencji zawierającej postanowienie organu I instancji, WSA we Wrocławiu nie podzielił twierdzeń skargi, jakoby niezasadnie przyjęto, że postanowienie było dwukrotnie awizowane. Akcentował sąd I instancji to, że treść zamieszczona na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wskazuje, iż doręczyciel informował o pozostawieniu zawiadomienia o awizowaniu na drzwiach mieszkania skarżącej, a nie w skrzynce odbiorczej, jak wskazuje skarga. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA we Wrocławiu wniosła D. G.. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 44 par. 3 oraz art. 44 par. 4 kpa w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez przyjęcie, że doszło do skutecznego doręczenia postanowienia PINB z dnia [...].03.2017 r., podczas gdy skarżąca nie otrzymała powiadomienia o podjętych próbach doręczenia jej przedmiotowej korespondencji, co skutkowało wadliwym przyjęciem, że termin do wniesienia środka zaskarżenia nie został dochowany. Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Wskazywała przy tym, że wykonane zostały obowiązki nałożone na skarżącą decyzją PINB z dnia [...] maja 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na to, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie spełnienia wymogów konstrukcyjnych związanych z prawidłowym przedstawieniem podstaw kasacyjnych. W ramach bowiem podstawy naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) skarga kasacyjna powołała wyłącznie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dostrzec należy, iż sądy administracyjne w ramach kontroli działalności administracji publicznej (art. 1 p.p.s.a.) nie stosują przepisów określających postępowanie przed tymi organami. Powoduje to, że przywołanie w skardze kasacyjnej zarzutu proceduralnego – w ramach którego wskazano tylko i wyłącznie przepisy dotyczące postępowania organów administracji, bez równoczesnego powiązania ich z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. – świadczy o niepoprawnej konstrukcji podstawy skargi kasacyjnej. Skoro bowiem przepisów k.p.a. sąd administracyjny nie stosuje, to tym samym brak jest podstaw do przyjęcia możliwości naruszenia przez sąd tychże przepisów. Pamiętać trzeba, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym jest orzeczenie sądu administracyjnego pierwszej instancji (art. 173 par. 1 p.p.s.a.), a nie akt lub czynność organu administracji publicznej. Dlatego też zarzut procesowy powinien być skierowany przeciwko wyrokowi wojewódzkiego sądu administracyjnego z powołaniem adekwatnych przepisów stosowanych przez ten sąd. Mimo jednak dostrzeżonych wadliwości konstrukcyjnych ocenianej podstawy kasacyjnej, NSA zajął stanowisko względem zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. Miał bowiem na uwadze stanowisko NSA zawarte w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił m.in., że w sytuacji gdy strona w petitum skargi kasacyjnej przytoczy wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie wiążąc go z zarzutem naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, nie jest uzasadnione dyskwalifikowanie takiej skargi kasacyjnej wyłącznie ze wskazanej przyczyny, lecz niezbędne jest odniesienie się do wszystkich zarzutów przytoczonych w zgłoszonej podstawie kasacyjnej. W tym zaś zakresie, jako nietrafny uznać należało zarzut naruszenia art. 44 par. 3 k.p.a. oraz art. 44 par. 4 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie, w ramach powołanego zarzutu kwestionowała to, że skutecznie doręczono jej korespondencję zawierającą postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wałbrzychu z dnia [...] marca 2017 r. o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia. Wskazywała, że nie otrzymała powiadomienia (awiza) o podjętych próbach doręczenia jej spornej przesyłki. Zarzut ten jednak, w realiach ocenianej sprawy uznać należało za nieuzasadniony i nietrafny. Należy bowiem zwrócić uwagę, że doręczenie stronie postępowania korespondencji pochodzącej od organu administracji w tzw. trybie zastępczym (art. 44 k.p.a.) – rodzić będzie wszelkie skutki prawne doręczenia jedynie wówczas, gdy określone przepisem czynności doręczyciela dokonane zostaną prawidłowo. Ze wskazanego zaś wyżej art. 44 k.p.a. wynika, że w przypadku niemożności doręczenia pisma adresatowi (lub dorosłemu domownikowi adresata, sąsiadowi lub dozorcy domu) obowiązkiem doręczyciela jest umieszczenie w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata - zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni - w placówce pocztowej lub urzędzie właściwej gminy (art. 44 par. 2 K.p.a.). Niezbędne jest też pozostawienie powtórnego zawiadomienia (w miejscach wyżej wskazanych) o możliwości odbioru przesyłki – w sytuacji jej niepodjęcia po pierwszym awizowaniu (par. 3 powoływanego przepisu). Adresat pisma może jednak obalić domniemanie doręczenia mu w powyższy sposób pisma, jeżeli udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo to nie zostało doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Nie jest w tym zakresie jednak wystarczające samo tylko zaprzeczenie adresata pisma, że nie powziął wiadomości o złożeniu korespondencji w placówce pocztowej lub urzędzie gminy, lecz konieczne jest poparcie tego twierdzenia przekonywującymi dowodami. Takich jednak dowodów, wykazujących okoliczność braku otrzymania awiza, skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła, co oznaczało, że brak było możliwości skutecznego zakwestionowania (podważania) prawidłowości zastępczego doręczenia przedmiotowej korespondencji. W szczególności zauważyć należy, iż z akt sprawy nie wynika aby skarżąca kasacyjnie wdrożyła – przed właściwym urzędem pocztowym – stosowne postępowanie reklamacyjne mające na celu ustalenie prawidłowości czynności operatora pocztowego przy doręczaniu korespondencji zawierającej postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia. W tych okolicznościach i przy jednoczesnym braku zarzutów skargi kasacyjnej kwestionujących poprawność (treść) sporządzonego zwrotnego potwierdzenia odbioru spornej korespondencji, brak było podstaw do podważania zajętego przez sąd I instancji stanowiska. Mając powyższe na uwadze, należało uznać, iż skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało orzec o jej oddaleniu, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.