I OSK 1331/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant sekretarz sądowy O.W. po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. akt III SAB/Gd 195/17 w sprawie ze skargi Z.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 12 stycznia 2018 r., sygn. akt III SAB/Gd 195/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.K., na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego Z.K. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], dalej jako "DIAS", zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w związku z art. 277 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz.U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.), dalej jako "ustawa o KAS", poprzez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej niezłożenia propozycji służby/pracy w jednostkach KAS właściwy jest sąd administracyjny; b) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie DIAS nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny nie wydając żądanej przez skarżącego decyzji; c) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność DIAS-a oraz zobowiązanie DIAS-a do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje go do wydania takiego rozstrzygnięcia; d) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona; e) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez sąd, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka woła ustawodawcy; 2. przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2016 poz. 1948 ze zm.), dalej jako "PwKAS" w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te, a w szczególności art. 170 ust. 3 PwKAS stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącego, podczas gdy stosunek służbowy skarżącego wygasł z mocy prawa i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi skarżącego na podstawie art. 189 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku. Ponadto o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz DIAS-a kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie Z.K. przedmiotem skargi uczynił bezczynność DIAS polegającą na nieprzedstawieniu mu w określonym terminie propozycji pełnienia służby. Konsekwencją nieotrzymania przez niego pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby było wygaśnięcie stosunku służbowego traktowane jako zwolnienie ze służby. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, dalej również jako "WSA" przyjął, że skarga dotyczyła bezczynności DIAS w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego Z.K. Zakwestionowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zakwalifikowania przez sąd pierwszej instancji żądania skarżącego jako skargi na bezczynność organu polegającej na niewydaniu decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego traktowanego jako zwolnienie ze służby, wymagałoby podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Brak takiego zarzutu i związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej skutkowało niemożnością rozważania w niniejszej sprawie w postępowaniu kasacyjnym kwestii związanej z dokonaną przez WSA modyfikacją przedmiotu sprawy ze skargi na bezczynność organu. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. był nieskuteczny, gdyż nie służy on powyższym celom. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie na wstępie należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 170 ust. 3 PwKAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, poprzez ich błędną wykładnię, gdyż sposób rozstrzygnięcia sprawy determinowała przedstawiona przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku interpretacja tych przepisów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni obu powołanych wyżej przepisów. Przeprowadzając analizę tych przepisów stwierdził bowiem, iż z treści pierwszego z nich wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS (mającym zastosowanie do Z.K.), a więc m.in. w stosunku do funkcjonariusza, któremu do dnia 31 maja 2017 r. nie przedstawiono pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby (art. 165 ust. 7 PwKAS), następowało wygaśnięcie stosunku służbowego, które ustawodawca traktuje jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 PwKAS). Nakazuje zatem konsekwencję zachowania organu polegającą na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 PwKAS, z zastosowaniem podanych w nim kryteriów, w następstwie którego nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS – uznawać jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 w/w ustawy). W istocie oznacza to, że w tym przypadku ustawodawca, poprzez regulację określoną w art. 170 ust. 3 PwKAS, skutki prawne wygaśnięcia stosunku służbowego zrównuje ze zwolnieniem ze służby. Sąd trafnie zauważył, iż ustawodawca w art. 276 ust. 2-3 ustawy o KAS wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby ma formę decyzji. W sposób uprawniony przyjął, że w tej sprawie DIAS jest zobligowany do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Dla organu podstawę materialnoprawną do wydania decyzji w tym przedmiocie stanowi art. 170 ust. 3 PwKAS, zaś w ujęciu procesowym art. 276 ust. 5 ustawy o KAS w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a." w zw. z art. 107 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść także zarzuty naruszenia określonych przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji przyjmując właściwość sądu administracyjnego w sprawie bezczynności DIAS w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej, nie naruszył art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ustawodawca w art. 276 ust. 1, 2 i 3 ustawy o KAS enumeratywnie wymienił sprawy ze stosunku służbowego, które podlegają kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Przypadki, w których te sprawy są rozstrzygane w formie decyzji określają przepisy ustawy o KAS, w sprawie zwolnienia ze służby – art. 179 i art. 180, w których brak jest regulacji, o której mowa w art. 170 ust. 3 PwKAS. Jednocześnie art. 170 ust. 3 PwKAS nie odwołuje się wprost do art. 276 ustawy o KAS. Nie oznacza to jednak, że sprawa wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby, traktowana poprzez wyraźną wolę ustawodawcy jako zwolnienie ze służby, nie stanowi sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym. Fakt nieuzupełnienia przez ustawodawcę katalogu decyzji podlegających kognicji sądu administracyjnego o regulację zawartą w art. 170 ust. 3 PwKAS – jako lex specialis, czy też brak odniesienia się w niej do art. 276 ustawy o KAS, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że niniejsza sprawa nie podlegała kognicji sądu administracyjnego. Nietrafne okazały się również zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a także zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu było wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego wyżej wymienionego funkcjonariusza. Niewydanie przez organ decyzji w tym przedmiocie, pomimo istnienia po stronie organu takiego obowiązku, prawidłowo skutkowało oceną, że w tym zakresie organ pozostaje bezczynny. W związku z powyższym uwzględnienie przez WSA skargi na bezczynność w sprawie określonej w art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z pkt 8 p.p.s.a., poprzez zobowiązanie DIAS, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do wydania w określonym terminie decyzji dotyczącej stosunku służbowego Z.K., było prawidłowe. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, iż jest on nietrafny. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Skarżący kasacyjnie naruszenia tego przepisu upatruje w błędnym uznaniu przez sąd pierwszej instancji, że w tej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które powinno być zakończone decyzją administracyjną, mimo iż przedmiotowego postępowania nie prowadzono. Tak skonstruowany zarzut nie mógł być uwzględniony. Wyjaśnić należy, iż orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi w przypadkach, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Tymczasem w przedmiotowej sprawie WSA rozpoznając skargę na bezczynność organu, uwzględniając stan faktyczny i prawny oceniał jedynie, czy w dacie wniesienia skargi oraz w dacie orzekania DIAS nie wydał w określonym ustawowo terminie decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, do wydania której, w świetle przepisów prawa, był zobowiązany. Oznacza to, że w tym przypadku kwestia prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego nie była rozważana. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.