II FSK 1509/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jacek Brolik (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, , po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej "K." ul. [...] w S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wr 864/17 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "K." ul. [...] w S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 11 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wr 864/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "K." w S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 11 maja 2017 r. w przedmiocie wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od części nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy (lokal użytkowy) za okres od 1 lipca 2013 r. do 30 czerwca 2015 r., w kwocie 226 zł. W uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji podał, że Zarząd Związku Międzygminnego S. stwierdziwszy, że wymieniona wspólnota nie składała deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wszczął postępowanie, a następnie 1 lutego 2017 r. wydał decyzję, w której określił wspólnocie wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do lokalu użytkowego W złożonym odwołaniu wspólnota zarzuciła, że organ mylnie zinterpretował art. 2 ust. 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm., dalej "u.c.p.g."), ponieważ wspólnota nie mogła być stroną postępowania i nie była zobowiązana do wykonywania obowiązków związanych z opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi w okresie objętym decyzją. Takie obowiązki na wspólnocie ciążyły dopiero po nowelizacji ww. przepisu, to jest od dnia 1 lutego 2015 r. przy tym obowiązek złożenia deklaracji przez wspólnotę powstał 1 lipca 2015 r. Decyzją z 11 maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium, powołując przepisy art. 6h oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., wyjaśniło, że z przepisów tych, zarówno przed 1 lutego 2015 r. jak i od tego dnia (wejście w życie ustawy zmieniającej u.c.p.g.) wynika, iż jeśli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm. – dalej: u.w.l.) lub właścicieli lokali jeśli zarząd nie został wybrany (art. 2 ust. 3 u.c.p.g.). Osobami, które sprawują zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali, zdaniem Kolegium, są: zarządcy, tj. osoby fizyczne albo osoby prawne wybrane w trybie art. 18 u.w.l., albo wspólnoty mieszkaniowe działające przez swój organ, tj. zarząd wybrany w trybie art. 20 u.w.l. Wspólnota na mocy uchwały nr 5/2010 z dnia 9 marca 2010 r. i uchwały nr 1/2005 z dnia 25 sierpnia 2005 r. powołała, na podstawie art. 20 u.w.l., zarząd w znaczeniu podmiotowym, tym samym zdecydowała o sprawowaniu zarządu nieruchomością wspólną samodzielnie, działając przez swój organ. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ponieważ deklarację dla niezamieszkałej części nieruchomości złożył właściciel wydzielonego lokalu użytkowego i dane wykazane w tej deklaracji nie były kwestionowane zasadnie przyjęto ją za podstawę wymiaru opłaty w decyzji dla wspólnoty. Jednocześnie wskazał, że wpłaty dokonane przez właściciela wydzielonego lokalu użytkowego mają charakter nadpłat i nie jest możliwe zaliczenie ich na poczet należności z tytułu opłat obciążających wspólnotę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wspólnota, wnosząc o uchylenie decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, zarzuciła: 1) błędną interpretację art. 2 ust. 3 u.c.p.g. prowadzącą do wszczęcia postępowania i wydania decyzji przeciw wspólnocie i przez uznanie, że wspólnota jest stroną postępowania w sprawie; 2) bezpodstawne naliczenie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wspólnocie, która nie mogła być stroną postępowania i tym samym nie była zobowiązana do wykonywania obowiązków związanych z opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h i art. 6m w zw. z art. 6c u.c.p.g.) w okresie objętym zaskarżoną decyzją; 3) bezpodstawne żądanie od wspólnoty rzekomo zaległych opłat z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi, pomimo, że właściciel lokalu złożył deklaracje i uiszczał opłaty zgodnie z obowiązującym prawem w tym zakresie i pomimo to, że na koncie organu znajdują się wpłacone środki finansowe. W uzasadnieniu skargi wspólnota odwołała się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, podnosząc, że w orzeczeniu tym Trybunał, nawiązując do art. 2 ust. 3 u.c.p.g. wskazał grono osób sprawujących zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali i nie zaliczył tu wspólnot mieszkaniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) oddalił skargę. Uzasadniając wyrok sąd stwierdził, że obowiązek złożenia do właściwego organu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ciążył na właścicielu nieruchomości. Definicja właściciela nieruchomości, zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., została skonstruowana na potrzeby tej ustawy. Zgodnie z tą definicją, ilekroć w u.c.p.g. mowa jest o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Powyższa definicja ma charakter zakresowy. Zostały w niej wymienione kategorie podmiotów, które mogą zostać uznane za właścicieli nieruchomości w znaczeniu omawianej ustawy. Wskazany przez ustawodawcę krąg podmiotów mogących być adresatami obowiązków związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi jest szeroki. Wynika to z potrzeby zapewnienia prawidłowej i powszechnej realizacji celów i funkcji ustawy. Z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. wynika zatem wprost, że za właściciela ustawa uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością, tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem - na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania (tzw. trwały zarząd i użytkowanie to władztwo nad nieruchomościami Skarbu Państwa lub gminy uregulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także ewentualnie na podstawie stosunku obligacyjnego. Z kolei z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. wynika, że w przypadku zabudowania nieruchomości budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiona została odrębna własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Z powołanych unormowań wynika, że w konkretnej sprawie – co do zasady –kilka podmiotów jednocześnie może spełniać warunki do uznania ich za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Nie oznacza to jednak, że wszystkie wymienione podmioty mogą jednocześnie mieć taki status względem obowiązku związanego z konkretną nieruchomością. Z przepisów ustawy nie wynika też solidarna odpowiedzialność tych podmiotów w powyższej sytuacji. Konieczne jest zatem ustalenie, który podmiot w konkretnym przypadku powinien zostać uznany za właściciela nieruchomości obowiązanego do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i poniesienia stosownej opłaty. W tym celu należy odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego oraz ustawy o własności lokali. Tam gdzie jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości łączy się z członkostwem w określonej korporacji typu spółdzielnia mieszkaniowa, wspólnota mieszkaniowa (powyżej 7 członków) lub TBS, podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji będzie zawsze podmiot posiadający nieruchomość w zarządzie (por. K. Sobieralski, Podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, NZS 2013/3, s. 59). Oznacza to, że na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdy jego tytuł prawny do nieruchomości (lokalu mieszkalnego lub użytkowego) wiązał się z obligatoryjnym (bądź fakultatywnym) członkostwem we wspólnocie mieszkaniowej, podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji był i jest podmiot zarządzający nieruchomością wspólną. W ustawie o własności lokali, do której odsyła art. 2 ust. 3 u.c.p.g. (także w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lutego 2015 r.), kwestia zarządu nieruchomością wspólną uregulowana została w rozdziale 4. W odniesieniu do tak zwanych małych wspólnot mieszkaniowych (liczba lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych należących do dotychczasowego właściciela nie jest większa niż siedem), odpowiednie zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego oraz Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności, pod warunkiem jednakże, że właściciele lokali nie skorzystali z możliwości przewidzianej w art. 18 ust. 1 u.w.l, czyli nie powierzyli zarządu osobie fizycznej lub prawnej. Duże wspólnoty (liczba lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych należących do dotychczasowego właściciela jest większa niż siedem), zgodnie z art. 20 ust. 1 u.w.l., są obowiązane podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z ustaleń faktycznych dokonanych przez organy, zarząd wspólnoty został wybrany w trybie art. 20 ust. 1 u.w.l. Unormowanie art. 2 ust. 3 w związku z 6c, art. 6h, art. 6i i art. 6j ust. 4 u.c.p.g. (w brzmieniu sprzed nowelizacji), wprowadza zasadę jednego podmiotu zobowiązanego (właściciela) do wykonywania obowiązków związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi, powstającymi w nieruchomości zamieszkałej przez mieszkańców, a także nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy. Jeżeli wspólnota podjęła uchwałę o powołaniu zarządu, jako organu wspólnoty działającego w jej imieniu (art. 20 u.w.l.), to tym samym właściciele poszczególnych lokali (mieszkalnych i użytkowych), wchodzących w skład wspólnoty, zostali zwolnieniu z obowiązku składania deklaracji i wpłacania opłat na rzecz gminy (związku międzygminnego). Obowiązki z tym zakresie powinny być, w świetle art. 2 ust. 3 u.c.p.g., realizowane przez wspólnotę, która traktowana jest jako właściciel nieruchomości. Właściciele lokali wchodzących w skład wspólnoty zobowiązani są ponosić opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ale nie składają deklaracji, a wpłat dokonują na rachunek wspólnoty. Reasumując sąd pierwszej instancji ocenił, że prawidłowo przyjęto w zaskarżonej decyzji, że złożenie deklaracji i wniesienie opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi także od 1 lipca 2013 r. do 30 czerwca 2015 r. obciążało wspólnotę, a nie właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji wniosła wspólnota mieszkaniowa zarzucając: 1) obrazę prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) poprzez błędną interpretację przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości poprzez błędne przyjęcie, że wspólnota mieszkaniowa była stroną postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; 2) bezpodstawne naliczenie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wspólnocie, która nie mogła być stroną postępowania i tym samym nie była zobowiązana do wykonywania obowiązków związanych z opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h i 6m w związku z art 6c u.c.p.g.) w okresie objętym zaskarżoną decyzją; 3) żądanie od wspólnoty rzekomo zaległych opłat z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi, pomimo że właściciel lokalu złożył deklaracje i wniósł opłaty zgodnie z obowiązującym prawem. Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającej go decyzji SKO z 11 maja 2017 r. i decyzji Zarządu Związku Międzygminnego S. z siedzibą w S.K. z 1 lutego 2017 r. i umorzenie postępowania, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sąd pierwszej instancji zupełnie pominął w swoich rozważaniach wiążący sądy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada 2013 (sygn. akt K17/12), w którym stwierdzono, że za osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, o której jest mowa w art. 2 ust. 3 u.c.p.g. rozumie się cyt: "po pierwsze - przez osobą fizyczną albo prawną, której właściciele lokali w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali powierzyli zarząd nieruchomością wspólną (art 18 ust. 1 in principio ustawy o własności lokali); po drugie - przez osobę fizyczną albo prawną, której właściciele lokali, w umowie zawartej w formie aktu notarialnego po ustanowieniu odrębnej własności lokali powierzyli zarząd nieruchomością wspólną (art. 18 ust. 1 in fine ustawy o własności lokali); po trzecie przez właścicieli samodzielnie (art. 19 - 20 ustawy o własności lokali)". Zdaniem autora skargi kasacyjnej dopiero nowelizacja art. 2 ust 3 u.c.p.g. od dnia 1 lutego 2015 r. obciążyła obowiązkami właścicieli lokali, wspólnotę mieszkaniową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wspólnota w okresie od lipca 2013 r. do października 2015 r. była zobowiązana do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dotyczącymi nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność poszczególnych lokali, czy też obowiązkiem tym byli obciążeni właściciele wyodrębnionych lokali. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia ma treść art. 2 ust. 3 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w okresie za jaki wydana została decyzja wymierzająca wysokość opłat, jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 oraz z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Przywołany przepis wymienia dwie kategorie podmiotów, na które w przypadku nieruchomości wielolokalowych, w których ustanowiono odrębną własność lokali, mogą być nałożone obowiązki właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Jak trafnie podkreślił sąd pierwszej instancji, nie oznacza to jednak, że oba wymienione podmioty mogą jednocześnie mieć taki status względem konkretnej nieruchomości. W pierwszej kolejności ustawodawca wymienił osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Właściciele lokali zostali wskazani jako wykonujący obowiązki właściciela nieruchomości w drugiej kolejności z zastrzeżeniem: "jeżeli zarząd nie został wybrany". Oznacza to, zawsze gdy zarząd został wybrany, to na nim spoczywa wykonanie obowiązków właściciela nieruchomości. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali, jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna wybrana spośród właścicieli lokali lub spoza ich grona. Z ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji i niekwestionowanych w skardze kasacyjnej, wynika, że skarżąca wspólnota dokonała wyboru zarządu na podstawie przywołanego przepisu, zatem obowiązki właściciela nieruchomości, w tym obowiązek składania deklaracji dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, za okres od 1 lipca 2013 r. do 30 czerwca 2015 r., spoczywał na zarządzie wspólnoty, a nie na właścicielu wyodrębnionego lokalu użytkowego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej powyższa interpretacja art. 2 ust. 3 u.c.p.g. pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z 28 listopada 2013 (sygn. akt K 17/12). W części IV pkt 1.4 uzasadnienia Trybunał stwierdził, że: "że art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z zasadą poprawnej legislacji. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że w wypadku nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi, obowiązek ponoszenia opłaty oraz złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obciąża osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany." ... Odesłanie do ustawy o własności lokali oznacza, że nałożone na właścicieli obowiązki, o których mowa w art. 6h i art. 6m ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości, w zależności od stanu faktycznego i prawnego, są wykonywane: po pierwsze - przez osobę fizyczną albo prawną, której właściciele lokali w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali powierzyli zarząd nieruchomością wspólną (art. 18 ust. 1 in principio ustawy o własności lokali); po drugie - przez osobę fizyczną albo prawną, której właściciele lokali w umowie zawartej w formie aktu notarialnego po ustanowieniu odrębnej własności lokali powierzyli zarząd nieruchomością wspólną (art. 18 ust. 1 in fine ustawy o własności lokali); po trzecie - przez właścicieli samodzielnie (art. 19-20 ustawy o własności lokali). Zarząd kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali).... Pojęcie "osoby sprawującej zarząd" użyte w art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości nie może zostać uznane za niejasne i niekomunikatywne, gdyż jego treść i granice wyznacza zakres odesłania. Pojęcie to obejmuje zatem każdy podmiot, który sprawuje zarząd w rozumieniu ustawy o własności lokali." Z przywołanych fragmentów uzasadnienia wyroku Trybunał Konstytucyjnego wynika, że w wypadku nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi, obowiązek ponoszenia opłaty oraz złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obciąża przede wszystkim osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, a właścicieli lokali tylko wówczas gdy zarząd nie został powołany. Tym samym zarzut błędnej wykładni art. 2 ust. 3 u.c.p.g. i nierespektowania przez sąd wyroku Trybunału Konstytucyjnego, okazał się niezasadny. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie wspólnota powołała zarząd, to na nim jako na organie reprezentującym wspólnotę, ciążył obowiązek złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo ocenił, że argument obciążenia wspólnoty opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi pomimo uiszczenia tej opłaty przez właściciela lokalu uzytkowego nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi, albowiem decyzją określono zobowiązanie powstałe z mocy prawa, którego zaistnienie jest niezależne od działań osób niepodlegających obowiązkowi ponoszenia tego rodzaju opłat bez pośrednictwa wspólnoty. Konsekwencją ustalenia, że na zarządzie skarżącej wspólnoty ciążył obowiązek złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest to, że wspólnota jest stroną postępowania w przedmiocie określenia wysokości tej opłaty i adresatem decyzji. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), skargę kasacyjną oddalił.