II FSK 3297/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska - Nowacka (sprawozdawca), Sędzia NSA Tomasz Kolanowski, Sędzia NSA Maciej Jaśniewicz, Protokolant Agata Milewska, po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt I SAB/Sz 6/15 w sprawie ze skargi [...] A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie w sprawach podatku od nieruchomości za lata 2011-2014 oddala skargę kasacyjną 1. Zaskarżonym wyrokiem z 15 lipca 2015 r., sygn. akt I SAB/Sz 6/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie ze skargi [...] A. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie w sprawach podatku od nieruchomości za lata 2011-2014, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie do rozpoznania odwołań od decyzji Burmistrza M. oraz wymierzył organowi grzywnę w wysokości 200 zł. 2. Ze stanu faktycznego przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że w uzasadnieniu skargi na bezczynność skarżąca wskazała, że po wniesieniu przez nią w ustawowym terminie odwołania od decyzji Burmistrza M. z dnia 8 grudnia 2014 roku, organ podatkowy I instancji przekazał akta sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Szczecinie pismem z dnia 29 grudnia 2014 roku. Strona nie otrzymała stanowiska organu podatkowego I instancji, czym naruszono przepis art. 227 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749 z późn.zm.) - dalej "O.p.". Do dnia 23 marca 2015 roku, skarżąca nie otrzymała żadnej informacji od organu podatkowego II instancji, o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy o których mowa w art. 139 § 1 oraz art. 140 O.p. Powyższe działanie zdaniem skarżącej sprawia, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie pozostaje w bezczynności, a zaniechanie poinformowania strony co do stanu rozpoznawania sprawy jest oznaką rażącego naruszenia prawa. Skarżąca wniosła o wyznaczenie organowi terminu załatwienia sprawy (wydanie decyzji w wyniku odwołania Strony), stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi kary grzywny w wysokości 2.000 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uznanie jej za niezasadną. Organ wskazał że w dniu 27 marca 2015 r. rozpatrzono wniesione w dniu 15 grudnia 2014 r. odwołania od czterech decyzji Burmistrza M. określających podatnikowi wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za lata 2011- 2014r. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie poinformowało, że bezczynność organu w tej sprawie nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Opóźnienie wynika z przyczyn kadrowych, które nie były możliwie do przewidzenia w czasie wpływu sprawy. Kolegium podkreśliło, że wobec ilości spraw i ilości etatowych członków Kolegium nie jest możliwie rozpatrywanie wszystkich spraw w terminie przewidzianym w art. 139 O.p. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w dniu 27 marca 2015 r. – a więc już po wniesieniu skargi rozpatrzyło wniesione w dniu 15 grudnia 2014 r. odwołania od czterech decyzji organu pierwszej instancji i wydało decyzje, którymi wyeliminowało stan bezczynności w sprawie. Wobec zaistniałej sytuacji odpadła podstawa do zastosowania art. 149 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. . Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.")., tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji w sprawie. Dlatego też Sąd umorzył postępowanie w zakresie żądania zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie do wydania decyzji. Rozpoznając skargę w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd uznał, że zaistniałe w sprawie okoliczności nie przemawiają za takim stwierdzeniem. Wskazał, że prowadzone przez organ odwoławczy postępowanie (od dnia wpływu odwołania do dnia wydania rozstrzygnięcia) trwało blisko 3 miesiące, co stanowi przekroczenie dwumiesięcznego terminu określonego w art. 139 § 3 O.p. Nie zostało ono w żaden sposób uzasadnione przez organ. Jednak dokonując powyższej oceny Sąd wziął pod uwagę, iż bezczynność organu nie była długotrwała. Odwołanie skarżącej wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 31 grudnia 2014 r., a więc zgodnie z przytoczonym powyżej przepisem organ powinien zakończyć postępowanie odwoławcze i wydać rozstrzygnięcie do dnia 28 lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzje w przedmiotowej sprawie wydało w dniu 27 marca 2015 r., a więc z miesięcznym opóźnieniem. Sąd podkreślił, że dla uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy, przekroczenie tych terminów musi być znaczne. Uzasadnione zdaniem Sądu okazało się żądanie przez skarżącą wymierzenia grzywny organowi. Co do zasady żądanie wymierzenia grzywny zawarte w treści skargi wiąże sąd, o ile w toku postępowania sądowoadministracyjnego wykazane zostaną przesłanki jej wymierzenia. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpatrywanym przypadku. Sąd przy ustalaniu jej wysokości wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym także wyjaśnienia organu co do przyczyn zwłoki. W ocenie Sądu wysokość grzywny wymierzonej w wyroku jest uzasadniona i spełniona zostanie jej rola dyscyplinująca. Kwota ta mieści się co do wysokości w ramach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. 4. Od powyższego orzeczenia organ wniósł skargę kasacyjną, żądając jego uchylenia w całości i odrzucenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Organ wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 52 § 1, art. 52 § 2 oraz art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia w sprawie skargi na bezczynność organu przed wyczerpaniem przez stronę środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu. Skarga na bezczynność musi być poprzedzona ponagleniem, o którym mowa w art. 141 § 1 pkt 1 i 2 O.p. Strona przeciwna nie skorzystała z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i przedstawienia swojego stanowiska na rozprawie . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlega oddaleniu. Spór dotyczy obecnie dopuszczalności skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu odwoławczego skarga powinna być odrzucona z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego przysługujących mu środków zaskarżenia w postaci ponaglenia. Ze stanu faktycznego sprawy wynika w sposób niewątpliwy, że postępowanie, w którym organ dopuścił się bezczynności toczyło się na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, przedmiotem sprawy było bowiem określenie zobowiązania w podatku od nieruchomości. Ordynacja podatkowa określa terminy załatwienia sprawy. Przepisy Działu IV rozdziału 4 stanowią realizację zasady szybkości postępowania, o której mowa w art.125 § 1 O.p. Niedochowanie terminu określonego w ustawie co do zasady daje stronie uprawnienie do skorzystania ze środka, jakim jest ponaglenie. Ponaglenie, zgodnie z art. 141 § 1 O.p. (w stanie prawnym obowiązującym w dacie rozpoznania odwołania) kieruje się do organu wyższego stopnia lub do ministra właściwego do spraw finansów publicznych, jeżeli sprawa nie została załatwiona przez dyrektora izby skarbowej lub izby celnej. Stosownie do art. 13 § 3 O.p. organami wyższego stopnia są organy odwoławcze. Jest nim zatem samorządowe kolegium odwoławcze (art. 13 § 1 pkt 3 O.p.). Ani Ordynacja podatkowa, ani ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn.zm.) nie przewidują jednakże organu wyższego stopnia nad samorządowym kolegium odwoławczym. Niewątpliwie nie jest nim Prezes Rady Ministrów, którego nadzór nad kolegiami nie obejmuje czuwania nad terminowością załatwiania spraw przez kolegia (art. 3a ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych). Skoro przepisy prawa nie wskazują organu wyższego stopnia nad samorządowym kolegium odwoławczym i nie wskazują żadnego innego organu, do którego można wnieść ponaglenie na bezczynność kolegium, to tym samym należy uznać, że w przypadku bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. Tym samym wniesienie skargi do sądu na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego nie wymaga wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia. Nie ma bowiem organu, który byłby adresatem takiego środka (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt II FSK 2142/04, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpoznając skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 52 § 1 – 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 i § 2 O.p. Strona skarżąca nie była bowiem zobowiązana ani do złożenia ponaglenia, ani do wezwania organu odwoławczego do usunięcia naruszenia prawa. Obowiązek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wynikający z art. 52 § 3 O.p. dotyczy bowiem aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Strona skarżyła się natomiast na bezczynność w wydaniu decyzji , a zatem aktu wymienionego w art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że kwestia wyczerpania środków zaskarżenia przy bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego została odmiennie uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. w stanie prawnym obowiązującym w dacie wniesienia odwołania w przypadku bezczynności organu, nad którym nie ma organu wyższego stopnia, stronie służy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego w sprawach załatwianych na podstawie przepisów k.p.a. strona obowiązana byłaby zatem do wyczerpania środka zaskarżenia. Tożsamej regulacji nie zawiera jednak Ordynacja podatkowa. Z tych powodów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.