II OSK 1997/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1164/17 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1164/17 oddalił skargę D.G. (dalej: "skarżący") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: W wyniku przeprowadzonych w dniu 3 grudnia 2009 r. czynności kontrolnych na działce nr [...] położonej w [...], stanowiącej współwłasność skarżącego i jego żony E.U.-G. i ustaleniu, że posadowiony na tej działce budynek o konstrukcji drewnianej i wymiarach zewnętrznych 7,87 m x 5,37 m z dobudowanym tarasem o wymiarach 5,36 m x 2,50 m, został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] grudnia 2009 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), wstrzymał roboty budowlane i jednocześnie nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia, w terminie do 31 grudnia 2010 r., wskazanych w tym postanowieniem dokumentów. W związku z nieprzedłożeniem przez skarżącego w zakreślonym terminie żądanych dokumentów, Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] stycznia 2011 r., nr [...] nakazał skarżącemu rozbiórkę ww. obiektu budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] lutego 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że skarżący nie przedłożył żadnego dokumentu wymaganego postanowieniem z 7 grudnia 2009 r., co w konsekwencji skutkuje wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku. Organ powołał się także na decyzję Wójta Gminy [...] z [...] maja 2006 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego przewidzianego do realizacji w miejscowości [...] - Gmina [...] na działce nr [...] oraz [...] dla Z. M. oraz decyzję z [...] lipca 2008 r. o przeniesieniu ww. decyzji ze Z. M. na D. G.. Organ wskazał także na postępowanie o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. przedsięwzięcia i nałożony na skarżącego obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla ww. przedsięwzięcia budowlanego. Organ podkreślił, że wymagany raport nie został przedłożony, co w konsekwencji spowodowało brak wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżący wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucił m. in. naruszenie: art. 48 ust. 1, 2, 3, 4 ustawy - Prawo budowlane przez wyznaczenie skarżącemu terminu nieadekwatnego do wykonania nałożonych postanowieniem z 7 grudnia 2009 r. obowiązków oraz art. 52 tej ustawy przez orzeczenie nakazu rozbiórki w stosunku do skarżącego, w sytuacji gdy jest on współwłaścicielem nieruchomości, a ewentualny obowiązek rozbiórki powinien zostać orzeczony w stosunku do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: "ppsa", oddalił ją. Sąd pierwszej instancji podzielił argumentację organów, że skarżący w wyznaczonym terminie nie spełnił obowiązków nałożonych na niego wspomnianym postanowieniem z 7 grudnia 2009 r., co skutkować musiało orzeczeniem nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że inwestorem przedmiotowego budynku jest skarżący, który jednocześnie wraz z żoną jest współwłaścicielem działki nr [...], na której budynek ten stoi. Z uwagi na fakt, że skarżący uzyskał ostatecznie decyzję ustalającą warunki zabudowy, pozwalało to organom jednoznacznie uznać go za inwestora budynku i w konsekwencji na niego skierować decyzję o nakazie rozbiórki, zgodnie z treścią art. 52 ustawy - Prawo budowlane. Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazał na naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 48 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy - Prawo budowlane przez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji wyznaczenia dla skarżącego przez organ pierwszej instancji nieadekwatnego terminu do wykonania nałożonych postanowieniem z 7 grudnia 2009 r. obowiązków w postaci: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi wymaganymi dokumentami; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - jeżeli weźmie się pod uwagę lokalizację zamierzonej inwestycji – teren w pobliżu [...] Parku Narodowego, a obszar inwestycji objęty jest ponadto ochroną z tytułu zaliczenia go do obszaru Natura 2000 – [...] oraz [...] Parku Krajobrazowego; 2) art. 52 ustawy - Prawo budowlane przez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji orzeczeń organów administracji kierujących nakaz rozbiórki w stosunku do skarżącego, w sytuacji gdy jest on współwłaścicielem nieruchomości – działki nr [...] w [...], a ewentualny obowiązek rozbiórki powinien zostać orzeczony w stosunku do wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości; 3) art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 w zw. z art. 36 § 1 i § 2 oraz art. 77 § 1 kpa przez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji, że niepouczenie skarżącego o możliwości żądania przedłużenia terminu na wykonanie obowiązków wynikających z art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane – na przedłożenie dokumentów, o których mowa w postanowieniu z 7 grudnia 2009 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], zgodne jest z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Bezzasadna jest podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 48 ust. 1, 2, 3, 4 ustawy - Prawo budowlane oraz powiązana z nią podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 w zw. z art. 36 § 1 i § 2 oraz art. 77 § 1 kpa, bowiem prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, że z uwagi na niespełnienie przez skarżącego w wyznaczonym (rocznym) terminie obowiązków nałożonych na niego postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych z 7 grudnia 2009 r., w postaci przedłożenia wymaganych przez organ dokumentów, należało wydać decyzję o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu - na dzień wydania zaskarżonej decyzji – właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Z kolei obowiązki, o których mowa w ust. 3, to nałożone postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych (ust. 2) wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz obowiązki przedstawienia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, wyznaczony w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych z 7 grudnia 2009 r., roczny termin na przedłożenie wymaganych dokumentów w celu legalizacji samowoli budowlanej, był nieadekwatny do realiów niniejszej sprawy z powodu lokalizacji zamierzonej inwestycji (teren działki w pobliżu [...] Parku Narodowego). Ponadto zdaniem skarżącego, obowiązkiem organu było pouczenie go o możliwości żądania przedłużenia tego terminu. Zarzuty te są całkowicie niezasadne, bowiem gdyby skarżący rzeczywiście miał problemy ze skompletowaniem wymaganych dokumentów w zakreślonym przez organ terminie, to podnoszona przez niego okoliczność powinna znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy w postaci stosownego pisma, czy wniosku. Prawidłowo zatem stwierdził w tym zakresie Sąd pierwszej instancji, że skarżący, dbając o własne interesy z należytą starannością, gdy nie mógł terminowo wywiązać się z nałożonych na niego obowiązków, powinien ze stosownym wnioskiem wystąpić do organu. Wbrew natomiast twierdzeniom skarżącego, organ nie miał obowiązku pouczyć go o możliwości przedłużenia terminu. Organ ze stosownym pouczeniem mógłby ewentualnie wystąpić, ale dopiero w sytuacji, gdyby skarżący zasygnalizował, że nie jest w stanie w wyznaczonym przez organ terminie wykonać nałożonych na niego obowiązków. Tym samym nie można organowi zarzucić naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady udzielania informacji, o której mowa w art. 9 kpa. Należy bowiem podkreślić, że zasady ogólne wymienione w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej" (por. wyrok NSA z 30 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1475/14, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto należy mieć także na uwadze, że termin jednego roku nie jest terminem krótkim, a skarżący nie wskazał żadnych konkretnych okoliczności, które uniemożliwiły mu dotrzymanie tego terminu. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 52 ustawy Prawo budowlane, bowiem prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, że nakaz rozbiórki powinien być skierowany do skarżącego, jako do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Zgodnie z tym przepisem, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis ten określa krąg podmiotów, które mogą być adresatami takiej decyzji. W pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami obciążony jest inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że z uwagi na fakt, że wyłącznie skarżący uzyskał ostatecznie decyzję ustalającą warunki zabudowy, należało uznać go za inwestora spornego budynku i to jemu doręczyć decyzję o nakazie rozbiórki. Wbrew zarzutom skarżącego, prawidłowo zatem organ drugiej instancji przedmiotową decyzję skierował do skarżącego jako inwestora i jednocześnie współwłaściciela nieruchomości, natomiast żonę skarżącego, będącą współwłaścicielem działki nr [...] uznał jako stronę postępowania, doręczając jej tę decyzję. Wobec tego, że przewodniczący wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, z późn. zm.), zarządził rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały poinformowane, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.