II SA/Rz 1164/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek -Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego -skargę oddala- Przedmiotem skargi D. G. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwana dalej "P.b."). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) przeprowadził dnia [...] grudnia 2009 r. czynności kontrolne na działce nr 143/1 położonej w W., stanowiącej współwłasność E. U. i D. G. Organ ustalił, że na ww. działce zlokalizowany jest budynek wolnostojący, parterowy ze strychem, niepodpiwniczony, wykonany w konstrukcji drewnianej, przekryty dachem wielospadowym o konstrukcji drewnianej, pokrytym papą asfaltową. Od strony południowej wykonany jest taras o konstrukcji drewnianej. Taras wykonany jest na poziomie parteru i ograniczony słupami drewnianymi, na których oparta jest konstrukcja stropu drewnianego nad parterem, nad którym znajduje się pomieszczenie strychowe. Wymiary zewnętrzne budynku to 7,87m x 5,37m, zaś taras wymiary 5,36m x 2,50m. Konstrukcja budynku posadowiona jest na słupkach fundamentowych betonowych osadzonych w gruncie. Budynek usytuowany jest w odległości około 8,00m od granicy z działką nr 143/2 od strony południowej, w odległości około 29,00m od granicy z działką nr 143/2 od strony wschodniej oraz w odległości około 28,00m od granicy z działką [...] Parku Narodowego od strony północnej. W toku kontroli D. G. w dniu kontroli oświadczył, że budynek wybudował w lipcu 2009 r. oraz, że na budowę przedmiotowego budynku nie posiada wymaganego pozwolenia na budowę. Do zakończenia budowy pozostało: wykonanie przyłączy energetycznego i wodnokanalizacyjnego, wykończenie pomieszczeń (roboty wykończeniowe), barierka schodów wewnętrznych, barierka przy tarasie i schody, zagospodarowanie terenu. Ponadto oświadczył, że posiada decyzję o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy C. z [...] maja 2006 r. ([...]) oraz decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. o przeniesieniu na niego ww. decyzji o warunkach zabudowy, a także postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2006 r. ([...]) nakładające obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wobec braku wymaganego prawem pozwolenia na budowę PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. ([...]) wstrzymał D. G. roboty budowlane i jednocześnie nałożył obowiązek przedłożenia, w terminie do 31 grudnia 2010 r., wskazanych tym postanowieniem dokumentów. Dokumenty nie zostały przedłożone, dlatego też PINB w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] nakazał D. G. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej i wymiarach zewnętrznych 7,87 m x 5,37 m z dobudowanym tarasem o wymiarach 5,36 m x 2,50 m na działce nr 143/1 w miejscowości W., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Odwołanie od tej decyzji złożył D. G. wyjaśniając, że budynek służy mu jako budynek gospodarczy niezbędny do prowadzenia gospodarstwa rolnego, w którym obecnie z konieczności mieszka z synem. Z uwagi na brak decyzji RDOŚ co do jego zamierzeń, z uwagi na brak zakończenia badań przez Instytut Ochrony Przyrody PAN w [...], nie mógł zakończyć procedury kompletowania dokumentów do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a tym samym legalizacji stanu obecnego. Wobec niewiedzy, co do procedur nadzoru budowlanego nie złożył w odpowiednim terminie (przed upływem wyznaczonego przez PINB) wniosku o przedłużenie czasu wstrzymania robót, do czasu otrzymania odpowiednich decyzji RDOŚ. Zawnioskował o zmianę decyzji o nakazie rozbiórki jego budynku i o wydłużenie terminu wstrzymania robót budowlanych do 31 grudnia 2011 r. WINB wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie nakazał D. G. rozbiórkę budynku konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych 7,87 m x 5,37 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 5,36 m x 2,50 m i powierzchni zabudowy 55,66m2, zlokalizowanego na działce nr 143/1 położonej w miejscowości W. Organ odwoławczy uznał, że zastosowane przez organ I instancji art. 48 ust. P.b. jest w pełni uzasadnione. Natomiast zreformowania wymaga decyzja, z uwagi na ustalenie, że przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. W ocenie WINB prawidłowo został ustalony stan faktyczny i prawny sprawy, mianowicie, że budowa przedmiotowego budynku konstrukcji drewnianej wraz z zadaszonym tarasem wymagała pozwolenia na budowę. Jego brak powoduje, że wybudowany został samowolnie, to zaś wyczerpuje hipotezę normy zawartej w art. 48 P.b. Cytując treść tego przepisu i wskazując na możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego organ zauważył, że w rozpoznawanej sprawie PINB w [...] zasadnie umożliwił inwestorowi D. G. legalizację samowolnie wybudowanego budynku. Wstrzymał roboty budowlane i nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów i opracowań niezbędnych do jego legalizacji w terminie do 31 grudnia 2010 r. Wymagane dokumenty nie zostały przedłożone przez zobowiązanego zatem słusznie orzeczono o rozbiórce przedmiotowego obiektu, Organ zwrócił także uwagę na decyzję Wójta Gminy [...] z [...] maja 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego przewidzianego do realizacji w miejscowości W. - Gmina [...] na działce nr 143/1 oraz 173 dla Z. M. pn. "Budowa budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, studni wierconej oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne (działka nr 143/1) oraz budowa zjazdu (na drogę na działkę Nr 173); decyzję z [...] lipca 2008 r. o przeniesieniu ww. decyzji ze Z. M. na D. G. oraz na postępowanie o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i nałożony obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wyjaśnił, że wymagany raport nie został przedłożony. W tej sytuacji WINB stwierdził, że argumentacja odwołującego się jakoby brak uzgodnień RDOŚ spowodowana nie zakończeniem badań przez IOP uniemożliwiła mu skompletowanie dokumentów do legalizacji stanu obecnego nie znajduje uzasadnienia. Jak wskazał to brak przedłożenia przez odwołującego raportu o oddziaływaniu na środowisko spowodowało brak wydania przez Wójta Gminy [...] decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przede wszystkim jednak organ stwierdził, że skarżący nie przedłożył jakiegokolwiek dokumentu wymaganego postanowieniem PINB w [....] z [...] grudnia 2009 r. Jedynym możliwym sposobem sankcjonowania prawa jest rozbiórka przedmiotowego budynku. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie D. G. – zastępowany przez pełnomocnika r. pr. G. S., wnosząc o jej uchylenie w całości, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB w [...] z [...] stycznia 2011 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zawnioskował także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wymienionych w skardze. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, tj. art. 48 ust. 1, 2, 3, 4 P.b. poprzez wyznaczenie skarżącemu terminu nieadekwatnego do wykonania nałożonych postanowieniem z [...] grudnia 2009 r. obowiązków; art. 52 P.b. przez orzeczenie nakazu rozbiórki w stosunku do skarżącego, w sytuacji gdy jest on współwłaścicielem nieruchomości, a ewentualny obowiązek rozbiórki winien zostać orzeczony w stosunku do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 w zw. z art. 36 § 1 i § 2 oraz art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak pouczenia o możliwości żądania przedłużenia terminu na wykonanie obowiązków wynikających z art. 48 ust. 3 P.b., nałożonych postanowieniem z 7 grudnia 2009 r. Wskazał także na wydanie decyzji bez wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędne wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że skarżący nie przedłożył żądanej dokumentacji niezbędnej do legalizacji, w sytuacji gdy przedłożył decyzję o zabudowie oraz o przeniesieniu na skarżącego wynikających z niej uprawnień. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się zatem kryterium legalności dokonują kontroli zgodności zaskarżonego aktu (tu decyzja) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy rozpatrywaniu sprawy nie badają natomiast ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ograniczają się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji będącej przedmiotem sprawy. Przy czym, jak wynika z przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wspomniane kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu organu administracji publicznej, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż odpowiada ona wymogom prawa i dlatego skarga, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Z art. 28 ust. 1 tej ustawy wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 (wyliczają zakres budów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę). Według zaś art. 48 ust. 1 P.b. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tryb ten dotyczy zatem wyłącznie obiektów, które wymagały pozwolenia na budowę, a inwestor tego obowiązku nie dopełnił. Kwalifikacja przedmiotowego obiektu budowlanego jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. (definiującego to pojęcie), którego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, znajduje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, nie budzi zastrzeżeń. Jest to budynek konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych 7,87m x 5,37m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 5,36m x 2,50m i powierzchni zabudowy 55,66m2, usytuowany na działce nr 143/1 poł. w Wetlinie. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, orzeczenie nakazu rozbiórki w myśl art. 48 ust. 1 P.b. nie jest bezwzględnym obowiązkiem, gdyż przed jego wydaniem należy zweryfikować, czy możliwa jest legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jest ona jednakże uwarunkowana łącznym spełnieniem przesłanek wymienionych w art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 P.b. Budowa musi być zatem zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc albo z ustaleniem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a albo b P.b.), a ponadto nie może naruszać przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Zrealizowanie powyższych wymogów pozwala organowi nadzoru budowlanego podjąć dalsze czynności, zmierzające do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, zaczynając od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 48 ust. 2 in fine P.b.), określając w nim jednocześnie stosowne wymagania i nakładając obowiązek przedłożenia prawem wymaganych dokumentów (art. 48 ust. 3 P.b.). Z akt sprawy wynika, że organ I instancji umożliwił D. G. legalizację budynku wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dniu [...] grudnia 2009 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przy przedmiotowym budynku, ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, a ponadto nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do [...] grudnia 2016 r.: 1) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W treści tego postanowienia zawarta również została m.in. informacja o skutkach niespełnienia obowiązków nałożonych tym postanowieniem, tj. określonych w art. 48 ust. 4 P.b. Należy podzielić stanowisko organów obu instancji, znajdujące wsparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, że skarżący w wyznaczonym terminie nie spełnił obowiązków nałożonych na niego wspomnianym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., co skutkować musiało orzeczeniem nakazu rozbiórki (art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 P.b.). Ocena organów jest prawidłowa i odpowiada prawu. Skarżący podnosi wprawdzie w skardze, iż przedłożył wymaganą do legalizacji decyzję o warunkach zabudowy, tj. decyzję z dnia [...] maja 2006 r. Wójta Gminy [...] ([...] ustalającą dla Z. M. warunki zabudowy dla inwestycji: "Budowa budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, studni wierconej oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne (działka nr 143/1) oraz budowa zjazdu (na drogę na działkę nr 173)" oraz decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. o przeniesieniu powyższej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na D. G., jednakże decyzje te zostały dołączone do wniesionego przez niego odwołania od wydanej w pierwszej instancji decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., co nie może być poczytane za spełnienie obowiązków wynikających z postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r. Nie jest przy tym kwestyjne, że pozostałych obowiązków wynikających z powyższego postanowienia skarżący nie spełnił. Sąd nie podziela zarzutu skargi o naruszeniu art. 48 ust. 1 – 4 P.b. poprzez wyznaczenie skarżącemu terminu nieadekwatnego do wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., a także błędnego bez wątpienia zarzutu naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego poprzez brak pouczenia o możliwości żądania przedłożenia terminu na wykonanie obowiązków nałożonych na podstawie art. 48 ust. 3 P.b. postanowieniem z dnia 7 grudnia 2009 r. Otóż wspomnianym postanowieniem organ nadzoru wyznaczył termin wykonania nakładanych obowiązków "do [...].12.2010 r.", czyli ponad jeden rok i całkowicie chybione jest więc stanowisko skarżącego o "nieadekwatności" tego terminu. Nie naruszyły też organy ciążących na nich obowiązków proceduralnych – nie pouczając o możliwości żądania przedłużenia terminu na wykonanie obowiązków – bowiem nie miały takiego obowiązku (wynikającego z norm prawa materialnego). Skarżący, dbając o własne interesy z należytą starannością, gdy nie mógł terminowo wywiązać się z nałożonych na niego obowiązków, powinien ze stosownym wnioskiem wystąpić do organu. Bierność skarżącego w tym zakresie nie może być poczytana za zaniedbanie organu. W związku z tym nie jest uzasadniony zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów o postępowaniu administracyjnym. Sąd nie podziela także zarzutu skargi o naruszeniu art. 52 P.b. i wspierającej tenże zarzut argumentacji. Istotnym elementem decyzji rozbiórkowej jest bez wątpienia prawidłowe określenie podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki. Wspomniany art. 52 P.b. określa krąg podmiotów, które mogą być adresatami takiej decyzji. Przepis ten stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Z powyższego przepisu wynika więc, że adresatem decyzji rozbiórkowej jest, co do zasady, inwestor. Wskazanie w cyt. przepisie "inwestora" na pierwszym miejscu wynika z kluczowej pozycji tego podmiotu w procesie inwestycyjnym. Inwestor odpowiada za zorganizowanie procesu budowy i za jej prowadzenie od początku aż do zakończenia, zgodne z przepisami prawa. W kontrolowanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że inwestorem przedmiotowego budynku był skarżący D. G., który jednocześnie wraz z żoną E. U. jest współwłaścicielem działki nr 143/1, poł. w C, na której budynek ten stoi. E. U. była strona postępowania zakończonego decyzją i wydane w sprawie decyzje zostały jej prawidłowo doręczone. Trzeba również wskazać, że wyłącznie skarżący uzyskał ostatecznie decyzję ustalającą warunki zabudowy, co pozwalało organom kategorycznie uznać go za inwestora spornego budynku. Sąd stoi na stanowisku, iż w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. W warunkach rozpoznawanej sprawy sprawcą samowoli budowlanej jest skarżący, który przyznał (podczas kontroli w dniu [...] grudnia 2009 r.), iż na budowę przedmiotowego budynku nie posiada wymaganego pozwolenia na budowę. Nadmienić należy, iż tylko skarżący aktywnie uczestniczył w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, poczynając od udziału w przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2009 r. przez PINB w [...] kontroli spornego obiektu, a ponadto inicjując postępowanie wznowieniowe, wyrokiem z dnia 4 lipca 2017 r. II OSK 2213/16 została oddalona skarga kasacyjna D. G. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 600/16 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dni [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...]) we wznowionym postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.