I SA/Wa 343/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skarg G. I., U. S.A. z siedzibą w I., M. M. i J. M. oraz R. N. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargi. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził niedopuszczalność odwołań: 1) H. S., J. Z., M.Z., M. Z., A. Z. i I. Z. (odwołanie datowane na [...] kwietnia 2015 r.); 2) A. K., T. G., B. R., R.K., S. K. i N. K. (odwołanie datowane na [...] kwietnia 2015 r.); 3) Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w [...] (datowane na [...] kwietnia 2015 r.); 4) Uzdrowiska [...]. z siedzibą w [...] (datowane na [...] kwietnia 2015 r.; 5) Gminy [...] (datowane na [...] kwietnia 2015 r.); 6) M.M. i J. M. (datowane na [...] kwietnia 2015 r.) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał, że ww. decyzją Wojewoda [...] stwierdził, że: 1) parcele budowlane pbud [...] i parcele gruntowe pgr [...] .kat. [...] stanowiace Uzdrowisko [...] oraz parcele pbud [...] i pgr [...] .kat. [...] stanowiące zespół [...] w [...], objęte wypisem hipotecznym [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r. nr 3, poz. 13 ze zm.); 2) parcela budowlana pbud [...] i parcele gruntowe pgr [...] .kat. [...] położone w [...], objęte wypisem hipotecznym 3) [...] podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu. Od powyższej decyzji wniesiono odwołania wymienione w pkt 1-6 postanowienia. Odwołanie wymienione w pkt 1 zawierało wniosek o uzupełnienie ww. decyzji Wojewody [...] złożony na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] października 2015r. Wojewoda [...] odmówił uzupełnienia swojej decyzji z dnia [...] marca 2015r. W dniu [...] października 2015r. H. S., J. Z., M. Z., M. Z., A. Z. i I. Z. wnieśli ponownie odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2015 r. Minister przywołał treść art. 111 k.p.a. i stwierdził, że wydanie postanowienia z dnia [...] października 2015r.o odmowie uzupełnienia decyzji z dnia [...] marca 2015r. spowodowało, że zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a. dopiero z chwilą jego doręczenia rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2015r. Odpowiednie pouczenie zostało zawarte w postanowieniu. Zdaniem organu nie ma znaczenia, że o uzupełnienie decyzji występowała tylko część odwołujących się stron, a pozostałe nie składały wniosku w tym przedmiocie, gdyż przepis art. 111 k.p.a. nie daje podstaw do różnicowania stron postępowania pod tym kątem. Minister stwierdził, że jak podkreśla się w orzecznictwie, nie można przyjąć by mogły powstać dwie grupy podmiotów, które miałyby prawo i możliwość składania ewentualnych zarzutów, jedna w stosunku do samej decyzji, a druga do decyzji i postanowienia wydanego na podstawie art. 111 k.p.a. Termin do złożenia odwołania w przypadku wydania postanowienia z art. 111 k.p.a. dotyczy wszystkich stron postępowania, a nie tylko stronę wnioskującą o uzupełnienie decyzji. W tej sytuacji odwołania wniesione od decyzji z dnia [...] marca 2015r. jako przedwczesne nie mogą zdaniem organu wywoływać skutków prawnych, w związku z czym należało stwierdzić ich niedopuszczalność. Skargi na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: M. M. i J. M., R. K., G. I. oraz Uzdrowisko [...]. W skardze Gminy [...] zarzucono zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1/ art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie przez organ administracji publicznej kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu sprawy, mając na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej, 2/ art. 10 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania, polegającego na pouczeniu strony o możliwości zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, przed wydawaniem rozstrzygnięcia, co dotyczy także postanowienia z dnia [...].10.2015 r. znak: [...] Wojewody [...], 3/ art. 134 k.p.a. w związku art. 111 k.p.a. i 112 k.p.a., przez przyjęcie, że niedopuszczalne jest odwołanie Gminy [...] (odwołanie datowane na [...] kwietnia 2015 r.), a to z powodu oceny tego odwołania jako przedwczesnego, albowiem postanowieniem z dnia [...].10.2015 r. znak: [...] Wojewoda [...] odmówił uzupełnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...].03.2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia podpadania pod działanie reformy nieruchomości położonych w [...] i [...], w sytuacji gdy postanowienie to wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Wojewody [...] z dnia[...].10.2015 r. znak: [...] przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, przedkładając jednocześnie odwołanie. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione. Uzdrowisko [...] zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło: - naruszenie art. 111 k.p.a. oraz art. 127 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skarżący w treści odwołania od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. złożonego za pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. zażądał uzupełnienia wydanej decyzji Wojewody [...] co do rozstrzygnięcia bądź prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach, nie zaś że za pismem tym (odwołaniem) wniósł skarżący w sposób wyraźny i jednoznaczny o uchylenie decyzji Wojewody [...] w zakresie pktu I tej decyzji oraz przekazanie sprawy Wojewodzie [...] do ponownego rozpatrzenia. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz poprzedzającym je postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. i nakazanie Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi podjęcia postępowania w sprawie rozpoznania odwołania skarżącego Uzdrowiska [...] w [...] złożonego za pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].03.2015 r. nr [...] w zaskarżonym pkcie I tej decyzji. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione. M. i J. M. zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: 1) przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego poprzez co doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, 2) art. 9 k.p.a. w związku z art. 112 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015r. nr [...] w sytuacji błędnego pouczenia strony o możliwości odwołania od decyzji w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] października 2015r. nr[...], przez co doszło do naruszenia obowiązku należytego i wyczerpującego informowania przez organ stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione. R. K. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu w części, tj. w pkt 2 postanowienia, tj. co do odwołań A. K., B. K., S.K., N.K. praz R.K. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 111 §2 w zw. z art. 112, art. 129 §2 oraz art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i błędne uznanie, że wniesienie odwołania w terminie 14 dni od doręczenia stronie decyzji i zgodnie z zawartym w decyzji pouczeniem, w przypadku gdy organ I instancji w wydanym później postanowieniu odmówił uzupełnienia decyzji jest przedwczesne, podczas gdy wniesienie odwołania w terminie 14 dni od doręczenia decyzji stronie i zgodnie z pouczeniem jest skuteczne, a późniejsze wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji otwiera jedynie dodatkowy termin do wniesienia odwołania, a nie prowadzi do uznania za bezskuteczne i niedopuszczalne prawidłowo wniesionego wcześniej odwołania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części, tj. w pkt 2 i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017r. skargi Gminy [...] – sygn. akt I SA/Wa 343/16, M. M. i J. M. - sygn. akt I SA/Wa 344/16, R. K. - sygn. akt I SA/Wa 345/16 oraz Uzdrowiska [...] –sygn. akt I SA/Wa 346/16 zostały na podstawie art. połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 343/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargi należy uznać za niezasadne. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ww. ustawy sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie jest postanowieniem kończącym postępowanie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z dwóch wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć – stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Tryb i termin wniesienia odwołania reguluje art. 129 § 1 i § 2 k.p.a., stanowiąc, iż odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Dodatkową regulację zawiera art. 111 § 1 i § 2 k.p.a., przewidujący, że strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. W niniejszej sprawie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015r. nr [...] strony postępowania wniosły z zachowaniem ustawowego terminu odwołania: H. S., J. Z., M. Z., M. Z., A. Z. i I. Z. - odwołanie z dnia [...] kwietnia 2015r., A. K., T. G., B. R., R. N., S. K. i N. N.- odwołanie z dnia [...] kwietnia 2015r., [...]- odwołanie z dnia [...] kwietnia 2-015r., Uzdrowisko [...]– odwołanie z dnia [...] kwietnia 2015r., Gmina [...] - odwołanie z dnia [...] kwietnia 2015r.), M. M. i J. M. – odwołanie z dnia [...] kwietnia 2015r. Jednocześnie we wniesionym odwołaniu H. S., J. Z., M. Z., M. Z., A. Z. i I. Z. wnieśli o uzupełnienie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...], odmówił uzupełnienia własnej decyzji z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia podpadania pod działanie reformy nieruchomości położonych w [...] i [...]. W dniu [...] października 2015r. H. S., J. Z., M. Z., M. Z., A. Z. i I. Z. ponownie wnieśli odwołanie od rozstrzygnięcia organu I instancji z dnia [...] marca 2015 r. Pozostałe strony postępowania nie wniosły ponownie odwołań. Mając na uwadze powyższe regulacje i przedstawiony stan faktyczny, stwierdzić należy, iż zasadnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że zaszła negatywna przesłanka do merytorycznego rozpoznania odwołań z dnia [...] kwietnia 2015r., z dnia [...] kwietnia 2015r., z dnia [...] kwietnia 2015r., z dnia [...] kwietnia 2015r., z dnia [...] kwietnia 2015r. i z dnia [...] kwietnia 2015r., albowiem zostały one wniesione przedwcześnie, a jedynym słusznym rozstrzygnięciem było stwierdzenie niedopuszczalności złożonych odwołań. Orzecznictwo sądowoadministracyjne prezentuje jednolity pogląd, że wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 831/07). Jak podkreślił WSA w Lublinie w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 748/12, wydanie przez organ II instancji decyzji po rozpatrzenia przedwcześnie wniesionego odwołania stanowiłoby rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji. Należy podkreślić, że wykładnia językowa art. 111 § 2 k.p.a. jest jasna, regulacja ta jest wynikiem przyjęcia, że orzeczenie w przedmiocie uzupełnienia decyzji nie ma samodzielnego bytu prawnego, lecz pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienie dotyczy. Stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej, nie podlegając odrębnemu zaskarżeniu, a termin do wniesienia środka odwoławczego ponownie biegnie od dnia doręczenia uzupełnienia (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1663/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 252/13, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 lipca 2010 r., II SA/Rz 62/10). W ocenie Sądu, podnoszone w skargach zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134, art. 7, art. 77, art. 80, art. 111, art. 112, art. 9 i art. 107 § 3 art. 127, art. 129 k.p.a. nie mogły zostać uwzględnione. Skarżący nie mogą oczekiwać, że organy administracji publicznej będą odczytywać ich intencje, sugerować takie działania, które będą korzystne dla ich interesu. Działania takie wykraczają poza obowiązek organu zakreślony przepisem art. 9 k.p.a. Wprawdzie w pouczeniu postanowienia z dnia [...] października 2015r. o odmowie uzupełnienia decyzji błędnie powołano decyzję z dnia [...] maja 2013r., jednakże powyższe zdaniem Sądu należy uznać za oczywistą omyłkę pisarską, gdyż z treści postanowienia jak i jego uzasadnienia w sposób oczywisty wynika, że chodzi o decyzję z dnia [...] marca 2015r. Wbrew zarzutom Uzdrowiska [...] w odwołaniu H. S., J. Z., M. Z., M. Z., A. Z. i I. Z. zawarto wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia [...] marca 2015r., co jasno wynika z jego treści. Jak słusznie stwierdził Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi "przesunięcie " terminu do wniesienia odwołania dotyczy wszystkich stron postępowania i nie ma znaczenia, że o uzupełnienie występowała tylko część odwołujących się stron. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2015r. sygn.. akt VIII SA/Wa 1184/14 powołany przez Ministra, że nie można przyjąć, aby mogły powstać dwie grupy podmiotów, które miałyby prawo i możliwość składania ewentualnych zarzutów, jedna w stosunku do samej decyzji, a druga do decyzji i postanowienia wydanego na podstawie art. 111 k.p.a. Termin do złożenia odwołania w przypadku wydania postanowienia w trybie art. 111 k.p.a. dotyczy bowiem wszystkich stron postepowania, a nie tylko strony wnioskującej o uzupełnienie decyzji. Jak wyżej podkreślono, w pierwszej kolejności zaś obowiązkiem organu, do którego wpłynęło odwołanie, jest dokonanie wstępnej jego analizy, tj. czy jest ono dopuszczalne, czy zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania nie może wchodzić w ocenę zasadności odwołania, jak również rozstrzygać sprawy co do istoty. Okoliczność prawidłowości rozstrzygnięcia może być wzięta pod uwagę przy rozpatrywaniu odwołania z dnia [...] października 2015, które zostało złożone już po wydaniu przez organ postanowienia w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji. Nieuprawnione jest twierdzenie strony – Gminy [...], że uniemożliwiono jej udziału w sprawie na każdym etapie postępowania. W sprawie bezsporne jest, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona Gminie, a odwołanie złożone zostało przed rozpatrzeniem wniosku o uzupełnienie decyzji. Rzeczą zaś organu odwoławczego była kontrola dopuszczalności wniesionego odwołania. Mając na uwadze poszczególne etapy postępowania, tylko taki zakres podlega kontroli w niniejszym postępowaniu, nie sposób jest dopatrzeć się wadliwości w prowadzonym postępowaniu. Nieuprawniony jest również wniosek Gminy o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż Sąd nie posiada takich kompetencji. Jego rolą jest jedynie dokonanie kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia o niedopuszczalności odwołań. Natomiast wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania może być przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji, w sytuacji jego złożenia. Dodać należy, że skargi Gminy [...], [...], M. M. i J. M. zostały oddalone w części dotyczącej zaskarżonego postanowienia odnoszącej się do stwierdzenia niedopuszczalności odwołań wniesionych przez inne strony, a ich niedotyczących. Jak wynika bowiem z treści art 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...). Z pewnością skarżący w niniejszej sprawie posiadają interes prawny w zaskarżeniu do Sądu postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2016r., ale wyłącznie w części dotyczącej stwierdzenia niedopuszczalności przez nich wniesionych odwołań, a nie w całości. Jedynie skarga R. K. spełnia powyższy warunek, gdyż dotyczy wyłącznie pkt 2 zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.