II SA/Bk 713/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku letniskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej A. O. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] nakazującą A. i J. O. wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku letniskowego na działce o nr geod. [...] w m. S., obręb geod. L., gm. S. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: W związku z pismem z dnia [...] marca 2016 r. W. Parku Narodowego, PINB PZ S. pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] zawiadomił strony o wszczęciu (z urzędu) postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy - przez J. i A. O. - budynku letniskowego na działce nr geod. [...] w m. S., obręb L. gm. S. oraz o terminie oględzin. W dniu [...] maja 2016 r. PINB PZ S. przeprowadził oględziny z udziałem stron i ustalił, że na działce istnieje parterowy obiekt letniskowy nietrwale związany z gruntem, o wym. zewnętrznych ok. 6,30 x 6,90 m = 43,47m2 (w tym zadaszony taras o wymiarach ok. 1,50 x 3,70 m). Wskazano, że jest to obiekt parterowy niepodpiwniczony o konstrukcji drewnianej szkieletowej z dachem dwuspadowym krytym papą. Roboty w obiekcie nie są jeszcze zakończone, a stan techniczny wskazuje, że został wybudowany 20-25 lat temu. Organ nie stwierdził istnienia domku o wymiarach ok. 6,00 x 6,00m wybudowanego w 1987r. znajdującego się wcześniej w tym miejscu (poz. 145 według sporządzonej w 1992 r. przez poprzedniego właściciela terenu inwentaryzacji zabudowy letniskowej w gm. S. na terenie W. Parku Narodowego). A. O. oświadczyła, że w 1995 r. nabyła aktem notarialnym, a w 1996 r. przystąpiła (wraz z mężem) do remontu, polegającego na wykonaniu łazienki, wymianie pokrycia dachu, okładzin ściennych, podłóg, wykonaniu oszalowania. Wtedy również został częściowo rozbudowany taras. Roboty wówczas nie były zgłaszane. Wskazała, że od 1996 r. nie były prowadzone żadne roboty, a jedynie bieżąca konserwacja. Sporządzono dokumentację fotograficzną i szkic sytuacyjny. W oparciu o inwentaryzację W. Parku Narodowego sporządzoną w 1992r i dokumentację fotograficzną obiektu sporządzoną w trakcie oględzin oraz porównanie wymiarów, wyglądu i stanu technicznego obecnego obiektu, organ l instancji stwierdził, że nie zachowały się żadne elementy "starego" obiektu uwidocznione na zdjęciu z 1992 r. Wskazał, że zmienione zostały wymiary obiektu, układ otworów okiennych, wysokość i kąt nachylenia dachu. Organ w oparciu o powyższe wnioski stwierdził, że w miejscu starego domku letniskowego powstał nowy. Inwestor nie okazał żadnych dokumentów. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Wójt Gminy S. - w odpowiedzi na zapytanie PINB PZ S. - poinformował, że plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w S. z dnia [...] kwietnia 1988 r. i uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 1988 r. dopuszczał wówczas budowę takich obiektów, zaś obecnie obowiązujący plan miejscowy dopuszcza istnienie budynków letniskowych na terenie obejmującym działkę nr [...]. Zgodnie z następnym pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Wójta Gminy S. budynek rekreacji indywidualnej nie będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednak może mieć tu zastosowanie dopuszczenie ustalone w treści § 27 obecnie obowiązującej uchwały Rady Gminy. PINB PZ S., kwalifikując obiekt jako samowolnie wybudowany, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], na mocy art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., zwanej dalej: "P.b.") wstrzymał prowadzenie robót przy budowie budynku letniskowego na działce nr [...] położonej w obrębie m. L. gm. S. oraz nałożył na J. i A. O. obowiązek przedłożenia - w terminie do dnia [...] września 2016 r. - dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 P.b., tj.: (1) zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; (2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 P.b., tj.: (-) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wraz z oceną stanu technicznego obiektu, uwzględniającego w razie potrzeby wskazanie sposobu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami, w tym warunkami technicznymi i obowiązującymi normami, (-) zaświadczenia (o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b.) aktualnego na dzień opracowania projektu, (-) oświadczenia, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wójt Gminy S., w odpowiedzi na wniosek A. i J. O. dotyczący zgodności przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej z planem miejscowym, pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] poinformował, że "budynek nie będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednak może mieć tu zastosowanie dopuszczenie ustalone w treści § 27 uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2006 r."Z kolei pismem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] poinformował, że "adaptacja istniejącej zabudowy (w tym istniejących obiektów po pozostałym ośrodku wypoczynkowym) jest możliwa, a zamierzenie inwestycyjne polegające na wykonaniu robót realizowane musi być zgodnie z § 28 ust. 37 i § 27 uchwały nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Rady Gminy S. ze zmianą zatwierdzoną uchwalą nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Rady Gminy S.". Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Wójt Gminy S. poinformował, że plan miejscowy dopuszcza istnienie domku wypoczynkowego (letniskowego) - kategoria III (istniejącego z dniem wejścia w życie planu miejscowego)- (§ 27), ale nie dopuszcza budowy domku letniskowego - kategoria obiektu III (§ 28 ust. 37). Natomiast wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2006 r. zakreśliło moment, w którym należy zacząć stosować się do ustalonych w mm przepisów. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ I instancji, działając na mocy art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b., nakazał A. i J. O. wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku letniskowego na działce o nr geod. [...] w m. S., obręb geod. L., gm. S. Utrzymując w mocy decyzję organu l instancji organ odwoławczy stwierdził, że podziela stanowisko organu I instancji, że w miejscu istniejącego obiektu w chwili zakupu w 1995 r. powstał inny budynek letniskowy (por. inwentaryzacja WPN z 1992 r. w aktach organu I instancji) , o innych niż pierwotnie parametrach. Wskazał, że stan techniczny widoczny na dokumentacji zdjęciowej wskazuje, że powstał ok. 20 lat temu, tj. pod rządami ustawy P.b. z 7 lipca 1994 r. Wyjaśnił, że w myśl obowiązującego w chwili budowy (1995-1996 r.) art. 28 Prawa budowlanego: roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art 29 - 31. Wskazał, że każda samowola budowlana, zagrożona jest nakazem rozbiórki, jednakże art. 48 P.b. przewiduje mechanizmy umożliwiające, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i jego zalegalizowanie Regulacja tych mechanizmów w przypadku budowy bez wymaganego pozwolenia zawarta jest w art. 48 - 49 P.b. Zdaniem organu odwoławczego, organ l instancji zastosował właściwie powyższą procedurę legalizacyjną jednakże z uwagi na fakt, że zobowiązani nie przedłożyli dokumentów, zgodnie z ww. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016r., to organ prawidłowo skarżoną decyzją nakazał jego rozbiórkę. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, PWINB w B. uznał, że są niezasadne. Wskazał, że wbrew twierdzeniom Inwestorów, organ l instancji pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. zawiadomił strony o wszczęciu niniejszego postępowania administracyjnego i o terminie oględzin Ponadto niezasadny jest zarzut, że organ I instancji błędnie przyjął, iż obiekt powstał samowolnie. Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że obiekt w obecnej formie jest obiektem innym niż zainwentaryzowany w 1992 r. przez WPN , a w 1995 r. zakupiony przez Państwa O. Wskazał, że Inwestorzy nie okazali dokumentów potwierdzających legalność obiektu w obecnej formie. Brak jest również takich dokumentów w archiwach państwowych i archiwach właściwych organów AB wydających pozwolenia na budowę. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z art. 48 ust.2 i ust. 3 P.b. Organ odwoławczy za bezzasadny uznał zarzut, że PINB PZ S. niewłaściwie "policzył" ilość domów letniskowych należących do skarżących Wskazał, że niniejsze postępowanie organu l instancji obejmuje wcześniej istniejące w tym miejscu dwa domki (które zakupili skarżący w 1995 r. od WPN), zaś inne postępowanie (nr [...]) dotyczyło trzeciego domku jaki nabyli skarżący. Łącznie Państwo O. aktem notarialnym nabyli w 1995r. - 3 domki letniskowe.Za niezasadny organ uznał zarzut, że w myśl art. 103 ust 2 P.b. nie jest prawnie dopuszczalne nakazanie rozbiórki obiektu wybudowanego przed 1995r. Wskazał, że obiekt w obecnej formie powstał samowolnie, jak ustalił organ l instancji, w latach 1995-1996. Natomiast legalizacja jego jest możliwa po spełnieniu warunków określonych przepisami prawa, których w niniejszej sprawie inwestor nie spełnił, nie przedłożył dokumentów, do których został zobowiązany ww. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016r. Stąd nakazana została rozbiórka. W skardze do tut. Sądu A. O. podtrzymała argumenty podnoszone w postępowaniu administracyjnym. Ponadto dodała, że według art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego pod określonymi warunkami możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W tym celu organ wydaje stosowne postanowienie. W niniejszej sprawie takie postanowienie zostało wydane, na które w stanie prawnym wówczas obowiązującym nie przysługiwało zażalenie. Aktualnie po wprowadzonych zmianach do ustawy Prawo budowlane od 1.01.2017 roku możliwość złożenia zażalenia, na takie postanowienie została dopuszczona. Sam ustawodawca więc dostrzegł, że poprzedni przepis ( brak możliwości złożenia zażalenia) był zły i nieludzki. Wykonanie ustaleń tego postanowienia w konsekwencji prowadziłoby do podobnej sytuacji jaka zawisła w sprawie przed WSA w Białymstoku o której mowa wyżej i prowadziłaby do wydania kolejnego postanowienia określającego opłatę legalizacyjną w wysokości 375.000 PLN. Stąd też nasze stanowisko o zaprzestaniu wykonywania nałożonych obowiązków na wstępnym etapie procedury legalizacyjnej niesłusznie wdrożonej przez obydwa organy w oparciu o art. 48 a nie art.50 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Skarżącej niezrozumiałe jest kwalifikowanie domku letniskowego do kategorii XIV obiektów budowlanych jako budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, jak: hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne. Powinny być one zaliczane do kategorii III. Kiedy Wójt Gminy S. pismem z dnia [...].08.2016 roku znak: [...] poinformował, że plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą [...] Gminnej Rady Narodowej z [...].04.1988 roku i uchwałą numer [...] 1988 roku dopuszczał wówczas budowę takich obiektów, zaś obecnie obowiązujący plan miejscowy dopuszcza istnienie budynków letniskowych, więc w ogóle nie powinno być zastrzeżeń do istnienia naszych domków w zgodzie z wówczas obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca zaprzeczyła ustaleniom obydwu organów, że samowolnie zostały wybudowane istniejące dwa domki letniskowe. Powoływanie się przez obydwa organy po upływie ćwierćwiecza na zdjęcia jakichś domków dostarczone przez W. Park Narodowy są mało wiarygodne i nieprzekonywujące. W żadnym miejscu nie ustalono co się działo i jak wyglądały domki w okresie pomiędzy 1992 a 1995 rokiem. Również nie wiadomo czy te zdjęcia pochodzą rzeczywiście i faktycznie z 1992 roku i czy rzeczywiście dotyczą naszych domków, a nie innych i zlokalizowanych w innych miejscach. Zdjęcia nie posiadają automatycznie wybitej daty ich wykonania. W tym względzie nie przesłuchano żadnych świadków ani też nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej. Skarżąca wskazała ,że obydwa organy w ogóle pominęły fakt zgłoszenia do starosty zamiaru wykonania remontu tych domków przyjętego bez sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Ten fakt jest przemilczany w rozstrzygnięciach obydwu organów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych powodów niż w niej wskazane. Nie ma wątpliwości, że sporny budynek letniskowy wymagał uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w dacie jego budowy. Jednocześnie w sprawie nie mają zastosowania wyjątki dopuszczające budowę bez wymaganego pozwolenia na budowę lub dotyczące zgłoszenia. Organy ustaliły także, że inwestorzy nie dysponowali stosownym pozwoleniem na budowę. Znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy prowadzonej pod sygnaturą tut. Sądu II SA/Bk 431/17 zgłoszenie robót budowlanych dotyczy innego obiektu oraz innego zakresu robót. Prawidłowo zatem organu prowadziły postępowanie w trybie art. 48 ust. 1 P.b., w myśl którego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże w odniesieniu do samowoli budowlanej, o której stanowi art. 48 ust. 1 P.b., ustawodawca dopuścił możliwość naprawienia powstałych uchybień związanych z realizacją procesu budowlanego. Oznacza to, że prawodawca statuuje jako zasadę przeprowadzenie postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wznoszonego bez pozwolenia na budowę lub z naruszeniem jego warunków stał się wyjątkiem. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, tylko uprawnieniem inwestora. Tym niemniej nakaz rozbiórki obiektu budowlanego może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (wyrok NSA z 21 maja 2005 r., OSK 1602/04, wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r., II OSK 1879/07, wyrok NSA z 7 maja 2009 r., II OSK 705/08, Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009 r., s. 509). Postępowanie legalizacyjne wszczyna się na podstawie art. 48 ust. 2 P.b., w myśl którego jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1/ jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2/ nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Po stwierdzeniu, że warunki wskazane w art. 48 ust. 2 są spełnione, organ prowadzi postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 ust. 3 i nast. P.b. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek złożenia w zakreślonym terminie dokumentów wymaganych przepisem art. 48 ust. 3 P.b. Postanowienie to prawa nie narusza. Z uwagi na brak reakcji inwestorów, którzy nie złożyli wymaganych ww. postanowieniem dokumentów, organ miał obowiązek zastosować w sprawie art. 48 ust. 4, stanowiący, że w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Organ zobligowany był zatem nałożyć na inwestorów nakaz rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu [...] kwietnia 2017 r. zmarł J. O. (karta 5 akt postępowania odwoławczego). Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny, organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowaniu w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 K.p.a.). Art. 30 § 4 K.p.a. pozostaje w nierozerwalnym związku z art. 28 K.p.a., zgodnie z którym przymiot strony postępowania administracyjnego przysługuje wyłącznie temu, kto ma interes prawny. W sprawach, których przedmiot związany jest z prawem własności początkowo interes prawny wywodzi się z prawa własności danego podmiotu, a wtórnie - interes prawny uzyskuje następca prawny takiej osoby. Następstwo procesowe jest w tej sytuacji skutkiem sukcesji cywilnoprawnej, a sukcesja taka wpływa na istnienie legitymacji do bycia stroną w określonym postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu w sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, bowiem decyzja organu odwoławczego nie uwzględnia okoliczności śmieci J. O. Nie ulega wątpliwości, że osoba zmarła nie może być podmiotem zobowiązanym do wykonania rozbiórki obiektu. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ określi podmiot zobowiązany do wykonania nakazu rozbiórki mając na względzie postanowienia art. 52 Prawa budowalnego. Mając powyższe na względzie orzeczono na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania, na które składała się wysokość wpisu sądowego, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.