II OSK 705/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Jerzy Solarski ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 1037/07 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2007 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2007 r. Nr [...], znak [...],[...], a także poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz J. T. kwotę 1097 (słownie: jeden tysiąc dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II OSK 705 /08 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 1037/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zwany dalej WSA lub Sądem I instancji, oddalił skargę J. T. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, zwanego dalej ŁWINB, z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nakazał J. T. rozbiórkę budynku gospodarczego konstrukcji metalowej o powierzchni 11,0 m² i średniej wysokości 1,90 m², wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] nr [...] w Łodzi, będącej współwłasnością J. T. i T. P.. Dla omawianego rejonu nie istnieje plan zagospodarowania przestrzennego, dla inwestycji nie wydawano decyzji o warunkach zabudowy, a inwestor nie dokonał zgłoszenia, dlatego nakaz rozbiórki był zasadny. Na skutek odwołania, w którym J. T. wskazywała na możliwość legalizacji budynku gospodarczego, ŁWINB decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że sporny budynek o konstrukcji metalowej ma długość 4,8 m, szerokość 3,3 m i wysokość 1,8-2,03 m. Od frontu posiada wrota 2,19 m x 1,93 m oraz drzwi jednoskrzydłowe o szerokości 0,87 m i wysokości 1,8 m, zlokalizowany jest w odległości 7,46 m od budynku mieszkalnego. Powołując art. 49 b ust 1 Prawa budowlanego wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zastosowania nakazu rozbiórki w stosunku do obiektów, co do których nie są spełnione przesłanki umożliwiające ich legalizację. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, budowa przedmiotowego obiektu wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, a ponieważ strona takiego zgłoszenia nie dokonała, dlatego zasadne było zastosowanie trybu określonego w art. 49 b ust. 1 ustawy. W skardze J. T. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazała, że sporny obiekt jest budynkiem gospodarczym, zaś organ odwoławczy przyjął, że jest to odbudowana wiata, co świadczy o dowolności w zakresie ustalania stanu faktycznego. Podniosła również, że organ nie miał wystarczających danych do określenia zakresu prac rozbiórkowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i powołując przepis art. 49 b ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, z 2006r., poz.1118, ze zm.) wyjaśnił, że przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu organ nadzoru budowlanego sprawdza czy nie zachodzą przesłanki do zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej. Postępowanie przeprowadzone w kierunku legalizacji nie ujawniło istnienia po stronie skarżącej przesłanek umożliwiających tę legalizację i dlatego organy były zobligowane do nakazania rozbiórki spornego obiektu budowlanego. Wskazując na art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego naprowadził, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat, altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m², natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, budowa przedmiotowego obiektu wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Skarżąca zgłoszenia takiego nie dokonała, przy czym bezsporna jest data powstania obiektu - wrzesień 2006 r. Dopiero po tej dacie strona zgłosiła budowę i użytkowanie obiektu, który już istniał. W związku z tym organ nadzoru budowlanego miał podstawy prawne do wszczęcia postępowania w trybie art. 49 b Prawa budowlanego, z uwagi na naruszenie przepisu art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy i dopuszczenia się przez skarżącą samowoli budowlanej. W takim stanie faktycznym organ prawidłowo sprawdził, czy jest możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, w trybie art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego. Dla spornego obiektu nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, jak również nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym organy mając na uwadze treść przepisu art. 49 b ust. 1 ustawy przeprowadziły postępowania w kierunku wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. W konkluzji Sąd wskazał, że do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego nie można odnieść treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06. którym Trybunał orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit.b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W związku z tym nie można uznać, że strona nie musi dysponować ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy. Istnienie takiej ostatecznej decyzji warunkowało wszczęcie i skuteczne zakończenie postępowania legalizacyjnego. Z uwagi na jej brak organy zasadnie nakazały rozbiórkę spornego obiektu. W skardze kasacyjnej J. T. reprezentowana przez adwokata zaskarżyła wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 49 b ust. 1 ustawy przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 2. art. 49 b ust. 2 ustawy przez błędną wykładnię i niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nowelizacja Prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia 27 marca 2003 r. wprowadziła odrębną regulacją odnoszącą się do samowoli budowlanej polegającej na naruszeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i odrębną dla samowoli budowlanej polegającej na naruszeniu obowiązku zgłoszenia robót budowlanych. Odnosząc się zaś do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. skarżąca podniosła, że winien on być istotnym wskazaniem przy wykładni, a przede wszystkim ocenie konstytucyjności przepisu art. 49 b ustawy, który w zakresie przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej jest tożsamy z przepisem art. 48 ust. 2 tej ustawy. Tym samym wyrok TK odnosi się do innego stanu faktycznego i prawnego występującego w sprawie. Wskazano, że stwierdzona niekonstytucyjność przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b w zakresie, w jakim nakłada na sprawcę samowoli budowlanej obowiązek legitymowania się ostateczną w dacie wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy, obligowała Sąd do samodzielnej oceny zgodności art. 49 b ustawy z wynikającą art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Podkreślono, że sprawca samowoli budowlanej polegającej na budowie dużego budynku mieszkalnego lub użytkowego, który został wybudowany bez pozwolenia na budowę będzie mógł dokonać legalizacji samowoli, jeżeli uzyska w toku postępowania decyzję o warunkach zabudowy (przy spełnieniu pozostałych wymogów) i w tym zakresie organy nadzoru budowlanego oraz sądy administracyjne związane są orzeczeniem o niekonstytucyjności. Natomiast sprawca samowoli budowlanej polegającej na budowie bez zgłoszenia małego obiektu gospodarczego nigdy nie będzie mógł zalegalizować samowoli, jeśli nie legitymuje się ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W podstawach skargi kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 49 b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). W niekwestionowanym stanie faktycznym dotyczącym wykonania bez wymaganego zgłoszenia obiektu budowlanego w terenie, dla którego nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy braku ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tego obiektu, Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, że spełnione zostały przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jednocześnie WSA nie dopatrzył się możliwości legalizacji popełnionej samowoli, stosownie do art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. W myśl tego unormowania, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, ustawa w ustępie 3 odsyła do o przepis ustępu 1, a więc nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego. Przepis art. 49b ust.2 Prawa budowlanego określa procedurę legalizacyjną, która jest porównywalna z procedurą odnoszącą się do legalizacji samowoli budowlanej dotyczącej obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, a określonej w przepisie art. 48 Prawa budowlanego. W obu przypadkach jedną z przesłanek legalizacyjnych jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O tym natomiast ma świadczyć przedłożone na wezwanie organu przez inwestora zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo w przypadku braku planu – decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedłożenie więc stosownego zaświadczenia względnie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi materialnoprawnej przesłanki legalizacyjnej, lecz ma charakter procesowy, co pozwala na usunięcie braku takiej decyzji w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (tak NSA w wyroku z dnia 28 września 2007r., sygn. II OSK 697/06 – LEX 374715 i w wyroku z dnia 22 czerwca 2007r. sygn. II OSK 945/06 – niepubl.). Dla rozważenia legalności nakazu rozbiórki na podstawie art. 49b ust.1 Prawa budowlanego konieczne jest dokonanie wykładni ustępu 2 tegoż artykułu. Przy przyjęciu literalnej wykładni art. 49b ust. 2 pkt 3 ustawy, legalizacja samowoli budowlanej byłaby możliwa jedynie w terenach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyjątkowo bowiem występują sytuacje, gdy inwestor dokonując budowy bez wymaganego zgłoszenia dysponuje uzyskaną wcześniej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tego przedsięwzięcia. Uzasadniony jest więc pogląd, że takie zróżnicowanie położenia sprawców samowoli budowlanej narusza zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z zasady tej wynika dyrektywa jednakowego traktowania podmiotu prawa, które charakteryzują się w równym stopniu cechą istotną /relewantną/ z punktu widzenia normy prawnej /zob. wyrok TK z 28 maja 2002 r. sygn. P10/01, OTK – ZU 2002 poz. 35/. Rozważenia więc wymaga, czy art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego narusza zasadę równości, bowiem w przypadku stwierdzenia odmiennego traktowania adresatów normy posiadającej wspólną istotną cechę uzasadniającą ich równe traktowanie, należałoby poddać ocenie zasadność zróżnicowania w traktowaniu tych podmiotów. Sięgając do wykładni systemowej i celowościowej art. 49b ust. 2 przyjąć należy, że celem ustawy z dnia 29 marca 2003 r. nowelizującej Prawo budowlane było w szerszym, niż dotychczas zakresie urzeczywistnienie zasad sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa i ochrony własności, wynikających z Konstytucji. Zatem odmienne traktowanie podmiotów, których istotną wspólną cechą jest popełnienie samowoli budowlanej nie znajduje uzasadnienia w treści i celu instytucji legalizacji samowoli budowlanej, którą w sytuacji, gdy obiekt nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym, wprowadzono dla umożliwienia pozostawienia wzniesionego zgodnie z zasadami sztuki budowlanej obiektu budowlanego. Zaznaczyć przy tym należy, że inwestorzy nie mają wpływu na tworzenie w danym terenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Rozwiązaniem umożliwiającym legalizację samowoli budowlanej w terenach bez planów jest właśnie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak już wyżej stwierdzono decyzja taka w istocie jest dowodem, a jej uzyskanie możliwym będzie w trakcie postępowania legalizacyjnego. Przyjąć więc można, że w tej części procedura legalizacyjna nie różni się od procedury dotyczącej samowoli wymagającej pozwolenia na budowę i procedury dotyczącej samowoli wymagającej jedynie zgłoszenia. Stąd też, skoro dla samowoli budowlanej wymagającej pozwolenia na budowę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. P 37/06 /Dz.U. z dnia 29 grudnia 2007 r. Nr 247, poz. 1844/ przyjął, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit.b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji, to również w odniesieniu do art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego taka niezgodność występuje. Wobec tego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego jest usprawiedliwiony. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że stanowisko takie zaprezentował już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008r. sygn. II OSK 369/07. Konsekwencją powyższego było uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz rozpoznanie skargi, stosownie do art. 188 P.p.s.a. Uchylając decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że doszło do naruszenia prawa materialnego, a to art. 49b ust. 1 i ust. 2, gdyż orzeczono nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu bez uprzedniego wszczęcia i przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Przy przyjęciu, że w trakcie niniejszego postępowania inwestor – przy braku planu miejscowego – może wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, po dopełnieniu pozostałych warunków przewidzianych przepisem art. 49b ust. 2 ustawy, będzie miał możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego. W takim też zakresie organy winny przeprowadzić ponowne postępowanie i w zależności od jego wyników zalegalizować popełnioną samowolę budowlaną względnie orzec rozbiórkę obiektu budowlanego. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, w oparciu o przepis art. 188 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach, na które złożyły się wpis od skargi (500zł), opłata kancelaryjna od uzasadnienia (100zł), wpis od skargi kasacyjnej (250zł) oraz wynagrodzenie adwokata wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (197zł), uzasadnia art. 203 pkt 1 P.p.s.a.