III SAB/Po 25/17

Dnia 20 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi X na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...] oddala skargę Uzasadnienie. X reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem (skarżąca) wniosła do WSA w Poznaniu dwie skargi identycznej treści na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania zarejestrowano pod sygnaturą akt III SAB/Po 26/17. Skarga na bezczynność jest przedmiotem rozpoznania pod ww sygnaturą akt. W skardze skarżąca zarzuca organowi obrazę przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 35 i 36 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym , - art. 12 k.p.a. polegające na jego nie zastosowaniu, skutkującym niewnikliwym i powolnym postępowaniu i nie posługiwaniu się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. W oparciu o ww zarzuty, skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku i wydania decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej w ramach wsparcia ONW na rok [...], w terminie dwóch tygodni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem oraz zasądzenie od organu na jej rzec kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok [...] (omyłkowo podała rok [...]) i pomimo upływu kolejnych lat organ nie podejmuje żadnych merytorycznych czynności. W jej ocenie nie budzi wątpliwości, że Kierownik BP ARiMR jest bezczynny i przewlekle prowadzi postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisał w skrócie jakie w spawie podejmowane były przez organ czynności. Powołał się na zmianę okoliczności w toku rozpoznawania przedmiotowego wniosku o płatności , które wymusiły od Kierownika BP ARiMR współpracę z innymi organami w celu gromadzenia dokumentów pod kątem wystąpienia sztucznych warunków celem pozyskiwania dopłat z ominięciem stawek degresywnych. Podał, że wydanie decyzji w sprawie ONW w kampanii [...] uzależnione jest od rozstrzygnięcia w poprzednich latach ([...] i [...]) w związku z obowiązkiem kontynuowania zobowiązania ONW, tak więc organ ze względu na silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy nie miał możliwości zakończenia postępowania w sprawie ONW z kampanii [...]. Nadto kwestia podejrzenia tworzenia sztucznych warunków analizowana jest w stosunku do trzech spółek: [...] a także w sprawie [...] i mimo, że organ zakończył zbieranie dowodów i przesłuchiwanie świadków, analizy wymaga szereg dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym dodatkowo dokumentacja dotycząca osób, które znalazły się w najbliższym otoczeniu i tym samym zostały wykorzystane do całego procederu kierowanego przez[...] . Dlatego organ powołując się na art. 7 i 77 k.p.a. i zasady określone w art. 6 i 8 k.p.a. wskazał na bezzasadność skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: | Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. | |Dz.U. z 2016r. poz. 1066, ze zm.) stanowiąc w art. 1 że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji | |publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach, których katalog został wymieniony w | |art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r. , poz. 718, ze zm.), dalej p.p.s.a., w tym m.in.| |w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku | |określonym w pkt 4 a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). | |Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § | |2 pkt 1-4, albo przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub | |interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy | |bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i| |na podstawie akt sprawy z dnia wydania orzeczenia. | |W sytuacji wydania przez organ stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, jeszcze przed dniem orzekania w sprawie bezczynności, czy | |przewlekłości, postępowanie staje się w tym zakresie bezprzedmiotowe. Sąd nie może bowiem w takiej sytuacji zobowiązać organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie | |( m. in. wyrok WSA w Bydgoszczy z 25.08.2015, sygn.. I SAB/Bd 11/15, lex nr 1851580 ). | |W rozpoznawanej sprawie kluczowym obowiązkiem Sądu pozostała ocena, czy zarzucana organowi bezczynność istniała w dacie wniesienia skargi a jeśli tak, to czy miała| |ona charakter rażący. | |Oceniać powyższe trzeba z uwzględnić treść art. 12 § 1 K.p.a., zgodnie z którym to przepisem organy administracji publicznej, mają obowiązek działać w sprawie | |wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rozwijając tę zasadę ogólną , art. 35 K.p.a. stanowi, że organy| |administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1) . Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie | |później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej- nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu | |odwoławczym- w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Jednakże do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów | |przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z | |przyczyn niezależnych od organu (§5). | |W przypadku niezałatwienia sprawy w powyższym terminie organ jest zobowiązany zawiadomić o tym strony wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy- art. 36 §1 K.p.a.| |Przepisy szczególne mogą przy tym określać inne terminy niż wskazane w art. 35 § 3 K.p.a. | |Jak wynika z akt administracyjnych w dniu [...] r. skarżąca złożyła wniosek o płatności ONW na [...] rok kierując go do Oddziału ARiMR. Zgodnie z rozporządzeniem | |Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie | |gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata | |2007-2013 (Dz. U. 2009.40.329, ze zm.) Kierownik Biura Powiatowego Agencji do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o | |przyznanie płatności ONW wydaje decyzję, a płatność ONW jest wypłacana w terminie do dnia 30 czerwca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek | |o przyznanie płatności ONW. Wynika to z przepisu § 5 pkt 6 i 7 rozporządzenia. Z przepisu tego wynika i to, że ustawodawca przewidział sytuacje, w których wydanie | |decyzji w podanym tam terminie nie nastąpi. Wówczas Kierownik Biura Powiatowego Agencji ma zawiadomić rolnika o przyczynach niezałatwienia sprawy dotyczącej | |płatności ONW ww terminie. Za każdym razem gdy nie dochodzi do wydania decyzji w terminie wskazanym, zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. Organ musi załatwić | |sprawę bez zbędnej zwłoki (art. 35 k.p.a.). | |Skarżąca po złożeniu wniosku dokonywała jego korekty (w dniu[...]). Korekty dotyczyły działek zgłoszonych do płatności. W trakcie rozpatrywania wniosku miała miejsce| |zmiana właściwości miejscowej organu . I tak w dniu [...] Oddział Agencji zawiadomił o przekazaniu sprawy przedmiotowego wniosku do rozpatrzenia przez Oddział w | |[...]. W okresie od[...]. co miesiąc Kierownik BP ARiMR informował skarżącą o kolejnych terminach wydania decyzji, uzasadniając to utrudnieniami w postępowaniu | |administracyjnym dotyczącymi przeprowadzenia niezbędnych kontroli w zakresie przyznania pomocy. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że organ podejmował | |czynności dotyczące ustalenia powierzchni kwalifikującej się do dopłat. Było to wynikiem m.in. zapadłych decyzji w przedmiocie wniosków skarżącej o płatności w | |ramach systemów wsparcia bezpośredniego za poprzednie i kolejne lata, gdzie WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 1 października 2015r. wydanym w sprawie o sygnaturze | |akt III SA/Po 263/15 uchylił decyzję z dnia [...] r. Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] wydaną w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów | |wsparcia bezpośredniego i dotyczyło to roku[...] obligując organ do dokonania ustaleń. | |W [...] roku do Agencji wpływa anonimowa informacja o nieprawidłowościach związanych z fikcyjnością umów i działań mających związek także z przedmiotowym wnioskiem | |o płatności. W dniu[...] r. informacja ta zostaje przekazana kierownikowi BP Agencji przez Agencję. | |W dniu. [...] Kierownik BP Agencji wydaje decyzję z wniosku skarżącej o przejęcie zobowiązań rolnośrodowiskowych z [...] roku i w jej uzasadnieniu organ opisuje | |powiązania osobowe, fikcyjność zawieranych umów oraz fikcyjność podejmowanych działań. Od tego czasu zapadają decyzję odmawiające skarżącej przyznania płatności | |rolnośrodowiskowej, ONW i bezpośrednich na [...] rok. Organ gromadzi materiał dowodowy w kierunku ustaleń w przedmiocie tworzenia sztucznych warunków do uzyskania | |maksymalnych dopłat (z pominięciem stawek degresywnych). | |W dniu [...] r. skarżąca kieruje zażalenie na bezczynność i przewlekłość postępowania w przedmiocie złożonego wniosku o płatności ONW na [...] rok, zaś pismem z dnia | |[...] r. kieruje przedmiotową skargę do WSA w Poznaniu. | |W świetle powyższego należy zauważyć, że organ nie wydał decyzji w terminie wskazanym w rozporządzeniu, bowiem zaistniały przyczyny, dla których postępowanie | |należało prowadzić w znacznie szerszym zakresie i w innym, aniżeli pierwotnie kierunku. Wobec tego wymagało to dokonania nowych ustaleń, zebrania znacznie | |szerszego materiału dowodowego, bądź wystąpienie o przesłanie tego materiału dowodowego zebranego przez inny organ, w tym prokuraturę. | |W aktach administracyjnych znajduje się szereg dokumentów, protokołów z przesłuchań świadków , przesłuchań prowadzonych także przez inne organy aniżeli Kierownik | |BP Agencji. | |Zebrany od innych organów materiał dowodowy postanowieniem z dnia [...] r. Kierownik BP ARiMR włączył do akt sprawy. Materiał dowodowy został więc zebrany, a | |obecnie trwa jego analiza – co wynika z odpowiedzi na skargę. | |Sąd stwierdza, że skarga co do bezczynności nie jest zasadna. Z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje | |żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w danej sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji czy innego| |aktu – zob. m. in. wyrok NSA z 12.09.2017 r. sygn.. II OSK 1382/17. | |W ocenie Sądu organ nie był w bezczynności. Organ mimo oczekiwania na zakończenie odrębnych postępowań administracyjnych (dotyczy wniosków o płatności bezpośrednie| |i zobowiązania rolnośrodowiskowe też na kolejne lata) podejmował szereg czynności związanych z obsługą wniosku strony skarżącej. Zebrany w toku postępowania | |materiał dowodowy jest obszerny i dotyczy też innych podmiotów oraz ich związków ze stroną skarżącą. Wykazanie przez organ, że w sprawie wystąpiły sztuczne warunki| |dla pozyskania płatności wymaga, by organ wykazał powiązania osób uczestniczących w procederze ich związków ze stroną skarżącą ( osobowych, organizacyjnych i | |finansowych ) oraz dodatkowo występowania elementów subiektywnych i obiektywnych w samym ich tworzeniu. Jest to obowiązek organu, z czego wynika konieczność | |zgromadzenia materiału dowodowego oraz jego wszechstronnej analizy. | |Sąd przyjmuje, że obecnie analiza materiału dowodowego dobiega końca i decyzja zapadnie wkrótce. | |Sąd dokonując oceny skargi analizuje czynności podejmowane przez organ, ale też kontekst całej sprawy, czyli kwestie merytoryczne. Przekroczenie terminu do | |załatwienia sprawy nie zawsze świadczy o pozostawaniu przez organ w bezczynności. | |Sama strona dokonywała kilku zmian – korekty wniosku, miało miejsce przejęcie zobowiązania. Sprawy te były w pewnym sensie zależne. Pojawiły się też nowe | |okoliczności mające istotny wpływ na wynik postępowania, a z nimi kolejne ustalenia. W postępowaniu dotyczącym tworzenia sztucznych warunków to na organie ciąży | |obowiązek zebrania wyczerpującego materiału dowodowego co ma doprowadzić do wykazania, że ze względu na tworzenie sztucznych warunków dane płatności nie należą się| |wnioskodawcy. Tego rodzaju działanie organu zostało wymuszone przez stronę i jej związki z innymi podmiotami. Inicjowały one działanie organu zmierzające do | |wykazania tworzenia przez te podmioty sztucznych warunków w celu uzyskania dopłat. | |Gromadzenie materiału dowodowego w niniejszej sprawie dotyczy Kierownika BP Agencji, ale też innych organów, co powoduje wydłużenie czasu koniecznego do wydania | |decyzji. Nie oznacza to jednak bezczynności organu. | |Wobec powyższego na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi. | | |