III SAB/Po 26/17

Dnia 20 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi X na przewlekłe prowadzenie postępowania Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...] oddala skargę Uzasadnienie. X reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem (skarżąca) wniosła do WSA w Poznaniu dwie skargi identycznej treści na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR. Skargę na bezczynność zarejestrowano pod sygnaturą akt III SAB/Po 25/17. Skarga na przewlekłość postępowania jest przedmiotem rozpoznania pod ww sygnaturą akt. W skardze skarżąca zarzuca organowi obrazę przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 35 i 36 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym , - art. 12 k.p.a. polegające na jego nie zastosowaniu, skutkującym niewnikliwym i powolnym postępowaniu i nie posługiwaniu się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. W oparciu o ww zarzuty, skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku i wydania decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej w ramach wsparcia ONW na rok [...], w terminie dwóch tygodni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem oraz zasądzenie od organu na jej rzec kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok [...] (omyłkowo podała rok[...] ) i pomimo upływu kolejnych lat organ nie podejmuje żadnych merytorycznych czynności. W jej ocenie nie budzi wątpliwości, że Kierownik BP ARiMR jest bezczynny i przewlekle prowadzi postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisał w skrócie jakie w spawie podejmowane były przez organ czynności. Powołał się na zmianę okoliczności w toku rozpoznawania przedmiotowego wniosku o płatności , które wymusiły od Kierownika BP ARiMR współpracę z innymi organami w celu gromadzenia dokumentów pod kątem wystąpienia sztucznych warunków celem pozyskiwania dopłat z ominięciem stawek degresywnych. Podał, że wydanie decyzji w sprawie ONW w kampanii [...] uzależnione jest od rozstrzygnięcia w poprzednich latach ([...]) w związku z obowiązkiem kontynuowania zobowiązania ONW, tak więc organ ze względu na silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy nie miał możliwości zakończenia postępowania w sprawie ONW z kampanii [...]. Nadto kwestia podejrzenia tworzenia sztucznych warunków analizowana jest w stosunku do trzech spółek: [...] a także w sprawie [...] i mimo, że organ zakończył zbieranie dowodów i przesłuchiwanie świadków, analizy wymaga szereg dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym dodatkowo dokumentacja dotycząca osób, które znalazły się w najbliższym otoczeniu i tym samym zostały wykorzystane do całego procederu kierowanego przez[...] . Dlatego organ powołując się na art. 7 i 77 k.p.a. i zasady określone w art. 6 i 8 k.p.a. wskazał na bezzasadność skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 1066, ze zm.) stanowiąc w art. 1 że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in.przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach, których katalog został wymieniony w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r. , poz. 718, ze zm.), dalej p.p.s.a., w tym m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4 a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, albo przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy z dnia wydania orzeczenia. W sytuacji wydania przez organ stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, jeszcze przed dniem orzekania w sprawie bezczynności, czy przewlekłości, postępowanie staje się w tym zakresie bezprzedmiotowe. Sąd nie może bowiem w takiej sytuacji zobowiązać organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie ( m. in. wyrok WSA w Bydgoszczy z 25.08.2015, sygn.. I SAB/Bd 11/15, lex nr 1851580 ). W rozpoznawanej sprawie kluczowym obowiązkiem Sądu pozostała ocena, czy w istocie zarzucana organowi przewlekłość miała miejsce a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Oceniać powyższe trzeba z uwzględnić treść art. 12 § 1 K.p.a., zgodnie z którym to przepisem organy administracji publicznej, mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rozwijając tę zasadę ogólną , art. 35 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1) . Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej- nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym- w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Jednakże do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§5). W przypadku niezałatwienia sprawy w powyższym terminie organ jest zobowiązany zawiadomić o tym strony wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy- art. 36 §1 K.p.a. Przepisy szczególne mogą przy tym określać inne terminy niż wskazane w art. 35 § 3 K.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych w dniu r. [...] skarżąca złożyła wniosek o płatności ONW na [...] rok kierując go do Oddziału ARiMR. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2009.40.329, ze zm.) Kierownik Biura Powiatowego Agencji do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW wydaje decyzję, a płatność ONW jest wypłacana w terminie do dnia 30 czerwca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW. Wynika to z przepisu § 5 pkt 6 i 7 rozporządzenia. Z przepisu tego wynika i to, że ustawodawca przewidział sytuacje, w których wydanie decyzji w podanym tam terminie nie nastąpi. Wówczas Kierownik Biura Powiatowego Agencji ma zawiadomić rolnika o przyczynach niezałatwienia sprawy dotyczącej płatności ONW ww terminie. Za każdym razem gdy nie dochodzi do wydania decyzji w terminie wskazanym, zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. Organ musi załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki (art. 35 k.p.a.). Skarżąca po złożeniu wniosku dokonywała jego korekty (w dniu[...] r). Korekty dotyczyły działek zgłoszonych do płatności. W trakcie rozpatrywania wniosku miała miejsce zmiana właściwości miejscowej organu. I tak w dniu [...] Oddział Agencji zawiadomił o przekazaniu sprawy przedmiotowego wniosku do rozpatrzenia przez Oddział. W okresie od. [...] co miesiąc Kierownik BP ARiMR informował skarżącą o kolejnych terminach wydania decyzji, uzasadniając to utrudnieniami w postępowaniu administracyjnym dotyczącymi przeprowadzenia niezbędnych kontroli w zakresie przyznania pomocy. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że organ podejmował czynności dotyczące ustalenia powierzchni kwalifikującej się do dopłat. Było to wynikiem m.in. zapadłych decyzji w przedmiocie wniosków skarżącej o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za poprzednie i kolejne lata, gdzie WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 1 października 2015r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt III SA/Po 263/15 uchylił decyzję z dnia[...]. Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] wydaną w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i dotyczyło to roku [...]. W [...] roku do Agencji wpływa anonimowa informacja o nieprawidłowościach związanych z fikcyjnością umów i działań mających związek także z przedmiotowym wnioskiem o płatności. W dniu [...] r. informacja ta zostaje przekazana kierownikowi BP Agencji przez Agencję. W dniu. [...] Kierownik BP Agencji wydaje decyzję z wniosku skarżącej o przejęcie zobowiązań rolnośrodowiskowych z [...] roku i w jej uzasadnieniu organ opisuje powiązania osobowe, fikcyjność zawieranych umów oraz fikcyjność podejmowanych działań. Od tego czasu zapadają decyzję odmawiające skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej, ONW i bezpośrednich na [...] rok. Organ gromadzi materiał dowodowy w kierunku ustaleń w przedmiocie tworzenia sztucznych warunków do uzyskania maksymalnych dopłat (z pominięciem stawek degresywnych). W dniu [...] r. skarżąca kieruje zażalenie na bezczynność i przewlekłość postępowania w przedmiocie złożonego wniosku o płatności ONW na [...] rok, zaś pismem z dnia. [...] kieruje przedmiotową skargę do WSA w Poznaniu. W świetle powyższego należy zauważyć, że organ nie wydał decyzji w terminie wskazanym w rozporządzeniu, bowiem zaistniały przyczyny, dla których postępowanie należało prowadzić w znacznie szerszym zakresie i w innym, aniżeli pierwotnie kierunku. Wobec tego wymagało to dokonania nowych ustaleń, zebrania znacznie szerszego materiału dowodowego, bądź wystąpienie o przesłanie tego materiału dowodowego zebranego przez inny organ, w tym prokuraturę. W aktach administracyjnych znajduje się szereg dokumentów, protokołów z przesłuchań świadków , przesłuchań prowadzonych także przez inne organy aniżeli Kierownik BP Agencji. Zebrany od innych organów materiał dowodowy postanowieniem z dnia [...] r. Kierownik BP ARiMR włączył do akt sprawy. Materiał dowodowy został więc zebrany, a obecnie trwa jego analiza – co wynika z odpowiedzi na skargę. Sąd stwierdza, że skarga co do przewlekłości postępowania nie jest zasadna. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie wypełniają przesłanki z art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Zatem pojęcie to utożsamia opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu organ nie naruszył zasady szybkości postępowania, gdyż zebrany materiał dowodowy jest obszerny i dotyczy też innych podmiotów oraz ich związków ze stroną skarżącą. Wykazanie przez organ, że w sprawie wystąpiły sztuczne warunki dla pozyskania płatności wymaga, by organ wykazał powiązania osób uczestniczących w procederze ich związków ze stroną skarżącą ( osobowych, organizacyjnych i finansowych ) oraz dodatkowo występowania elementów subiektywnych i obiektywnych w samym ich tworzeniu. Jest to obowiązek organu, z czego wynika konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz jego wszechstronnej analizy. Sąd przyjmuje, że obecnie analiza materiału dowodowego dobiega końca i decyzja zapadnie wkrótce. Sąd dokonując oceny skargi analizuje czynności podejmowane przez organ, ale też kontekst całej sprawy, czyli kwestie merytoryczne. Przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie zawsze świadczy o przewlekłości postępowania. Sama strona dokonywała kilku zmian – korekty wniosku, miało miejsce przejęcie zobowiązania. Sprawy te były w pewnym sensie zależne. Pojawiły się też nowe okoliczności mające istotny wpływ na wynik postępowania, a z nimi kolejne ustalenia. W postępowaniu dotyczącym tworzenia sztucznych warunków to na organie ciąży obowiązek zebrania wyczerpującego materiału dowodowego co ma doprowadzić do wykazania, że ze względu na tworzenie sztucznych warunków dane płatności nie należą się wnioskodawcy. Tego rodzaju działanie organu zostało wymuszone przez stronę i jej związki z innymi podmiotami. Inicjowały one działanie organu zmierzające do wykazania tworzenia przez te podmioty sztucznych warunków w celu uzyskania dopłat. Gromadzenie materiału dowodowego w niniejszej sprawie dotyczy Kierownika BP Agencji, ale też innych organów, co powoduje wydłużenie czasu koniecznego do wydania decyzji. Nie oznacza to jednak, że podejmowane przez organ czynności procesowe nie wypełniały przesłanki z art. 12 K.p.a. względnie miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, gdyż(co zostało powyżej przedstawione) zmierzały do dokładnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Wobec powyższego na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.