I OSK 889/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 55/17 w sprawie ze skargi J. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. w przedmiocie wydania decyzji dot. stosunku służbowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA w Gdańsku; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki) wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 55/17, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi J. S. (dalej: skarżący; funkcjonariusz) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. (dalej: Dyrektor IAS w G.; Dyrektor IAS; organ) w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, zobowiązał Dyrektora IAS w G. do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt 1), jednocześnie stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący J. S. wniósł do WSA w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora IAS w G. wyrażającą się w braku złożenia skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: Przepisy wprowadzających ustawę o KAS; PwKAS). Dodał, że skarżący wniósł o "zobowiązanie organu do niezwłocznego złożenia mu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby/pracy z uznaniem ich złożenia w dniu [...] maja 2017 r., uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania skarżącego". W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS w G. wniósł o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Sąd I instancji, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, stwierdził, iż była ona dopuszczalna i nie zachodziły podstawy do jej odrzucenia. W tym zakresie odwołał się do przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 [aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302], ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Sąd przyjął, że sprawa sądowoadministracyjna wszczęta skargą dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Motywując swoje stanowisko w tym względzie, Sąd odwołał się do przepisów ustaw z dnia 16 listopada 2016 r. – ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: ustawa o KAS; uKAS) oraz Przepisów wprowadzających ustawę o KAS – i stwierdził, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy: - kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 PwKAS), - przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS); - wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS). Mając na uwadze ogół okoliczności związanych ze stosunkiem służbowym, Sąd I instancji wskazał na to, że skarżący, będąc na mocy art. 165 ust. 3 PwKAS do dnia [...] marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w urzędzie celnym, stał się z tym dniem funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachował ciągłość służby, a z kolei w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. organ poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS, wobec braku przedstawienia skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunek służbowy skarżącemu wygasa z dniem [...] sierpnia 2017 r. Sąd zaznaczył, że istotne jest to, że przedmiotowe pismo nie zawierało jakiegokolwiek uzasadnienia, tym samym skarżącemu nie przedstawiono motywów, które w ocenie organu przemawiały za tym, aby nie przedstawić mu propozycji określającej warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia dalszej służby. Dodatkowo Sąd podniósł, że organ nie poinformował skarżącego o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację podjętych względem skarżącego działań. Powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego dotyczące art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 60 Konstytucji RP, Sąd wojewódzki zaakcentował konieczność zachowania przejrzystości reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej, gdyż brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu tych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach. Przedstawiając analizę przepisów art. 169 ust. 4 i art. 170 ust. 3 PwKAS oraz art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, Sąd stwierdził, że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem [...] sierpnia 2017 r. (a zatem w "wariancie", w którym danemu funkcjonariuszowi nie złożono ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej) takie wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby, które wymaga wydania decyzji. Sąd argumentował, że skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ. Sąd podniósł, że tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby. Sąd wskazał, że podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 PwKAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Sąd wojewódzki zaznaczył, że brzmienie przywołanych przepisów nie oznacza, aby w związku z przeprowadzaną reformą jedynym dopuszczalnym działaniem organów względem funkcjonariuszy celnych było wyłącznie zaproponowanie im dalszego pełnienia służby. W ocenie Sądu, z treści regulacji zawartych w PwKAS wynika wprost, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji – zgodnie z art. 169 ust. 4 tej ustawy), jak też zatrudnienia (która to propozycja nie stanowi w ocenie Sądu decyzji administracyjnej ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Sąd dodał, że konstatacja ta wynika w sposób bezpośredni z treści art. 169 ust. 3 i ust. 7 PwKAS. Ponadto podkreślił, że "łożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego, co wynika z treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1" PwKAS, a bezwarunkowego obowiązku złożenia propozycji nie da się wyprowadzić ani z art. 165 ust. 3, ani z art. 165 ust. 7 tej ustawy. Sąd wyjaśnił, że art. 165 ust. 3 dotyczy jedynie przyporządkowania pracowników (funkcjonariuszy) do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS (1 marca 2017r.) do dnia ewentualnego złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy (służby), z kolei art. 165 ust. 7 nie nałożył na organ obowiązku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Dalej podniósł, że regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 PwKAS musi być odczytywana wespół z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, co oznacza, że dyrektor izby administracji skarbowej, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Sąd stwierdził zarazem, że uznanie przez właściwy organ, iż określonemu funkcjonariuszowi stosowna propozycja nie mogła być złożona (w formie decyzji zgodnie z art. 169 ust. 4 PwKAS), zobowiązywało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby. W tym względzie Sąd dodał, że uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek niezłożenia propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, bowiem funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status, ma pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Sąd wojewódzki stwierdził w takich warunkach, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełniących do dnia [...] sierpnia 2017 r. funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stanowią przepisy art. 169 ust. 4 PwKAS (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 PwKAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby). Sąd uznał, że Dyrektor IAS w G. był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, co oznacza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, wobec czego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie I wyroku zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącemu. Sąd wyjaśnił w tym względzie, że w następstwie uprawomocnienia się tego wyroku Dyrektor IAS zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione poglądy prawne i rozważyć wszelkie okoliczności sprawy, w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącego zgodnie z art. 165 ust. 7 PwKAS i wydać rozstrzygnięcie w zakresie stosunku służbowego skarżącego poprzez wydanie stosownej decyzji. Sąd zaznaczył, że Dyrektor IAS w G. ma w związku z tym możliwość wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby (złożenia propozycji pełnienia służby) albo decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego. W ocenie Sądu upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 PwKAS (31 maja 2017 r.) nie wyłącza możliwości złożenia skarżącemu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, gdyż ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji celno-skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza – narusza zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną. Stąd też zaznaczył, że uprawomocnienie się niniejszego wyroku (w którym to Sąd dokonał wyłącznie oceny zarzucanej organowi bezczynności w wydaniu decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego) nie wyklucza możliwości złożenia skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia z uwzględnieniem okoliczności, o których mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS. Zarazem Sąd podniósł, że "na tym etapie Sąd nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego", stąd też nie zastosował art. 149 § 1b p.p.s.a. Nadto Sąd przedstawił powody, z jakich stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sprawa została rozpoznana przez Sąd I instancji na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor IAS w G., zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gdańsku oraz ewentualnie o uchylenie w całości wyroku, rozpatrzenie skargi i jej oddalenie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu Dyrektor IAS zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm. – dalej: p.p.s.a.) naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj.: a) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 277 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1947 [Dz.U. z 2018 r., poz. 508]) poprzez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej niezłożenia propozycji służby/pracy w jednostkach KAS właściwy jest sąd administracyjny, b) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie Dyrektor IAS w G., nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny nie wydając żądanej przez skarżącego decyzji, c) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność Dyrektora IAS oraz zobowiązanie tego organu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje Dyrektora IAS do wydania takiego rozstrzygnięcia, d) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona, e) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy; 2. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: a) art. 170 ust. 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te, a w szczególności art. 170 ust. 3 PwKAS, stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby, podczas gdy stosunek służbowy skarżącego wygasł z mocy prawa i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Przy tak skonstruowanych zarzutach zgłoszonych w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych, umotywowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Dyrektor IAS wniósł o uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a, ewentualnie zaś uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gdańsku. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (dalej również: NSA; Sąd kasacyjny), prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze zaś pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przypadki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi WSA w Gdańsku okazały się nietrafne. W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów sprowadzała się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna w sprawie ze skargi na bezczynność Dyrektora IAS w związku z brakiem wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w sytuacji, gdy właściwy organ nie przedstawił funkcjonariuszowi, o którym mowa w art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948, ze zm.), propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu, chociaż należy zauważyć, że nie wszystkie końcowe wnioski Sądu I instancji były trafne, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Sąd wojewódzki poczynił w swym ogóle prawidłowe rozważania dotyczące obowiązku wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego. Idąc dalej, Sąd kasacyjny wyjaśnia, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, dotyczącej zagadnień związanych ze stosowaniem art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS, podkreślił, że ustawa ta wprowadziła trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej, powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 PwKAS). Przy tym ustawa wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 uKAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 PwKAS, to nie ma podstawy do przyjęcia, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji, w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Analiza przepisów art. 165 ust. 1, 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 PwKAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS (uKAS), prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą kontynuację lub przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy poprzez przedstawienie funkcjonariuszowi przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia [...] maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunku służby (jak również stosunku pracy). Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia, przy czym ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 PwKAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Użyty w art. 165 ust. 7 zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Ustawodawca pozostawił właściwym organom także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom lub funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny (zawity) termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia [...] maja 2017 r, jak to wynika z art. 170 ust. 1 i 2 PwKAS (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 2316/18, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego nie można uznać (skoro ustawodawca nie nałożył na organy obowiązku przedłożenia propozycji służby lub zatrudnienia), że organ, nie składając takiej propozycji, pozostaje w bezczynności. Niemniej jednak powyższe pozostaje jednak bez wpływu na ocenę sytuacji, w której właściwy organ nie wydał w stosunku do funkcjonariusza, któremu nie przedstawił w terminie do dnia [...] maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby. Wobec tego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ pozostaje w bezczynności co do zakończenia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedłożono propozycji służby. Wobec powyższego niezasadne były wszystkie zarzuty sformułowane w ramach procesowej podstawy kasacyjnej (pkt 1), a przede wszystkim te wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. (w związku z art. 277 uKAS) oraz 149 § 1 pkt 1 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skoro w przedmiotowej sprawie Dyrektor IAS był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, to skarga na tego rodzaju "bezczynność" podlegała kognicji sądu administracyjnego. Po pierwsze, zgodnie z art. 169 ust. 4 PwKAS propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby i służy od niej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wobec tego dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w tym przedmiocie, gdyż sytuacja ta nie jest objęta dyspozycją przepisu art. 277 ustawy o KAS. Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej uchwale o sygn. akt I OPS 1/19 jednoznacznie przesądził, że w sytuacji, gdy dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS), które traktuje się jak zwolnienie ze służby, to podstawą do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby jest art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 uKAS. Sprawa ze skargi funkcjonariusza którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS podlega właściwości sądów administracyjnych z tego powodu, że jest załatwiana poprzez wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS i przy zastosowaniu kryteriów z art. 165 ust. 7 PwKAS. W konsekwencji nietrafnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., bowiem Sąd wojewódzki rozstrzygnął sprawę w odpowiednim trybie i na podstawie akt sprawy. Niezasadne było również stanowisko Dyrektora IAS co do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Rozstrzygnięcie Sądu wojewódzkiego okazało się co do zasady zgodne z poglądem przedstawionym w przywołanej powyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśniającej kwestie związane z przepisami przejściowymi dotyczącymi przekształcenia lub wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. W tym miejscu trzeba jednakże zaznaczyć, że z uwagi na stanowisko wyrażonego w przywołanej uchwale Sąd kasacyjny uznał, że Sąd I instancji nietrafnie przyjął, że upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 PwKAS ([...] maja 2017 r.) nie wyłącza możliwości złożenia skarżącemu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, czy też propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia z uwzględnieniem okoliczności, o których mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS. Dyrektor IAS pozostawał bowiem w bezczynności co do wydania decyzji będącej skutkiem wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, nie zaś co od przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby. Nawet w razie wystąpienia skutku w postacie wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS zastosowanie znajduje przepis art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, a to z uwagi na brzmienie przepisu art. 170 ust. 3 PwKAS. Stąd też nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 170 ust. 3 PwKAS, skoro analiza przepisów tej ustawy prowadzi do wniosku, że reguluje ona także sytuację funkcjonariuszy, którym nie zostanie przedłożona do dnia [...] maja 2017 r. stosowna propozycja zatrudnienia lub służby. Jeszcze raz należy podkreślić, że przepis art. 170 ust. 1 PwKAS przewiduje skutek wygaśnięcia stosunków służbowych z dniem [...] sierpnia 2017 r. w przypadku funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono do dnia [...] maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest przewidzianym w przepisie skutkiem prawnym faktu prawnego w postaci braku przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej na podstawie przepisu art. 165 ust. 7 PwKAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają uwzględnienia w procesie interpretacji. Innymi słowy przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt. 1 PwKAS każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy, które są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w tym ostatnim przepisie, a której to brak doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. Z art. 170 ust. 3 PwKAS wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby, to w pełni uprawnione jest przyjęcie, że w takie sytuacji powinna zostać wydana decyzja administracyjna, co wynika wprost z art. 276 ust. 2 uKAS, zgodnie z którym zwolnienie ze służby następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Orzekanie w formie decyzji administracyjnej wyklucza przy tym jakąkolwiek arbitralność organu. Decyzja jest zaprzeczeniem arbitralności, wymaga uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, podania zastosowanych kryteriów oceny, wskazania okoliczności faktycznych. Przesłankami wymagającymi rozważenia będą w tym przypadku przesłanki dokonywania selekcji funkcjonariuszy, określone w art. 165 ust. KAS. Wbrew zarzutowi sformułowanemu w punkcie 2 materialnej podstawy kasacyjnej, zasada zwalniania funkcjonariuszy ze służby nie znajduje wyłączenia w omawianej sytuacji. Zawarte w art. 165 ust. 7 PwKAS zastrzeżenie dotyczące stosowania art. 170 tej ustawy, nie stanowi tu żadnej przeszkody, a to ze względu na brzmienie art. 170 ust. 3 tejże ustawy. Wydając decyzję stwierdzającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby na skutek wygaśnięcia stosunku służbowego wobec nieprzedstawienia mu propozycji służby, organ każdorazowo będzie zobowiązany wziąć pod uwagę i rozważyć kryteria o jakich mowa w art. 165 ust. 7 ustawy o KAS. Sąd I instancji nie naruszył zatem powołanego w tym zarzucie przepisu art. 170 ust. 3 PwKAS. Podsumowując, ze względu na treść zarzutów podniesionych w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz sposób ich uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że są one bezzasadne i jako takie nie mogły doprowadzić do skutecznego zakwestionowania prawidłowości wyroku Sądu I instancji. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.