II OSK 717/16

Dnia 20 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 343/15 w sprawie ze skargi P. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 343/15, oddalił skargę P. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu od wniesienia odwołania. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w[...] , na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. 2013 r., poz. 1409) - Prawo budowlane, nakazał P. C. rozbiórkę rozbudowanej części budynku przy ul. [...] w [...] obejmującej pomieszczenie gospodarcze oraz wiatrołap. Powyższa decyzja została doręczona C. C., działającemu jako pełnomocnik P. C., w dniu 13 kwietnia 2015 r., na co wskazuje potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych. Z potwierdzenia wynika, że przesyłkę odebrała zamieszkująca wraz C. C. jego żona G. C. Pismem z dnia 23 kwietnia 2015 r., złożonym osobiście w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 28 kwietnia 2015 r., C. C. działający w imieniu P. C. wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w[...] , na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., która została doręczona w dniu 13 kwietnia 2015 r., upłynął w dniu 27 kwietnia 2015 r. Wszystkie strony postępowania, w tym C. C., występujący w imieniu P. C., zostały w treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. prawidłowo pouczone o terminie, w jakim mogą skorzystać z prawa do wniesienia odwołania. Odwołujący się nie zwrócił się z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i w treści wniesionego odwołania nie wskazał żadnych okoliczności, które uniemożliwiły mu wniesienie odwołania w wymaganym terminie. W skardze na powyższe postanowienie P. C. zarzucił, że termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia go stronie, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Przesyłkę, na której nie było zaznaczone, co zawiera, odebrała bowiem żona pełnomocnika w dniu 13 kwietnia 2015 r., która przekazała ją pełnomocnikowi dopiero w dniu 17 kwietnia 2015 r. Doręczenie stronie nastąpiło zatem dopiero w tym dniu i od tego dnia biegł termin do wniesienia odwołania, który upłynął w dniu 30 kwietnia 2015 r. Skarżący wskazał, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania spowodowane zostało wadliwym doręczeniem przesyłki, a wadliwość ta polegała na braku wskazania, że adresat jest pełnomocnikiem P. C., niewskazaniu zawartości przesyłki, braku dyspozycji na kopercie o sposobie doręczenia do rąk własnych pełnomocnika. Skarżący wyjaśnił, że przesyłka nie została przekazana pełnomocnikowi przez kilka dni z powodu jego nieobecności, co nie nastąpiłoby w sytuacji doręczenia przez awizo. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie potwierdza zarzutów skarżącego o nieprawidłowym doręczeniu decyzji organu pierwszej instancji. C. C. na którego adres zamieszkania wskazany w aktach, dokonano doręczenia decyzji, występuje w przedmiotowej sprawie jako pełnomocnik swojego syna P. C. W konsekwencji był on uprawniony do reprezentowania skarżącego jako osoba fizyczna i do odbioru kierowanej do niego korespondencji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sytuacji gdy pełnomocnikiem jest osoba fizyczna doręczanie pism pełnomocnikowi następuje w trybie doręczania pism osobom fizycznym, uregulowanym przepisami art. 42-44 K.p.a. Doręczenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. dokonano na adres C.C. ujawniony w aktach sprawy, na który skuteczne doręczenia dokonywane były w toku tej sprawy już wielokrotnie. Wobec nieobecności C. C. w domu podczas doręczenia doręczyciel zastosował dyspozycję art. 43 K.p.a. i pismo doręczył obecnemu w mieszkaniu dorosłemu domownikowi G. C. – żonie C. C. Pismo doręczono za pokwitowaniem, czyli odbierająca to pismo G. C. swym podpisem potwierdziła jego odbiór ze wskazaniem daty doręczenia i wzięła na siebie zobowiązanie do oddania go adresatowi. Sąd wskazał też, że z materiału ujawnionego w sprawie nie wynika, ażeby C. C. złożył w placówce operatora pocztowego zastrzeżenie o niedoręczaniu korespondencji G. C. Wyjaśnił ponadto, że wpływu na ocenę prawidłowości doręczenia i wynikających z tego skutków w postaci uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie mają zarzuty skarżącego odnośnie braku na zwrotnym potwierdzeniu odbioru informacji o tym, że przesyłka adresowana była do C. C. jako pełnomocnika i w jakiej dokładnie sprawie. Nie ma bowiem żadnych różnic prawnych w sposobie doręczania korespondencji osobom fizycznym działającym we własnym imieniu bądź działających jako pełnomocnicy osób trzecich. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P. C., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia, a także zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - P.p.s.a., poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargi P. C. w sytuacji, gdy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia[...].05.2015 r. zostało wydane z naruszeniem art. 40 § 2 w zw. z art. 43 K.p.a. uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegającym na błędnym ustaleniu przez [...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] i Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja 174 pkt. 2 P.p.s.a.; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego art. 174 pkt. 2 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. przez pominięcie zebranego w sprawie materiału dowodowego na dzień orzekania, a w szczególności pominięcie, że na zwrotnym poświadczeniu odbioru przesyłki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] nie odnotowano, że przesyłka kierowana jest do pełnomocnika C. C., przez co nie można uznać, że przesyłka została skutecznie doręczona; 3. art. 174 pkt. 2 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu Sądu rzeczywistego stanu faktycznego, który został odzwierciedlony w materiale dowodowym mającym wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, przede wszystkim pominięcie okoliczności błędnego wypełnienia zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki przez nieodnotowanie, że C. C. jest pełnomocnikiem, co spowodowało, że żona C. C. odebrała przesyłkę, choć miała zakaz odbierania przesyłek kierowanych do C. C., jako pełnomocnika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Skarżący oparł skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 151 P.p.s.a. i art. art. 40 § 2 w zw. z art. 43 K.p.a., a także art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Istota powyższych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że doręczenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie było prawidłowe, ponieważ jako adresata wskazano C. C., jakby był stroną postępowania, chociaż był pełnomocnikiem strony postępowania P. C.. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki zabrakło słowa pełnomocnik, co spowodowało, że żona C. C. będąc poinformowaną, że nie wolno jej odbierać przesyłek w sprawach, w których C. C. jest pełnomocnikiem P. C., odebrała w dniu 13 kwietnia 2015 r. przesyłkę i oddała ją C. C. bez znajomości powagi sytuacji, przez co C. C. otrzymał przesyłkę dopiero w dniu 17 kwietnia 2015 r. Powyższe zarzuty, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajdują uzasadnienia. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w[...], na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nakazał P. C. rozbiórkę rozbudowanej części budynku przy ul. [...] w [...] obejmującej pomieszczenie gospodarcze oraz wiatrołap. Przesyłka zawierająca decyzję została skierowana do C. C., będącego pełnomocnikiem skarżącego podstawie upoważnienia udzielonego w dniu 2 stycznia 2009 r. (w aktach administracyjnych). Dołączone do ww. decyzji potwierdzenie odbioru wskazuje, że przesyłka została wydana przez doręczyciela w dniu 13 kwietnia 2015 r. pełnoletniemu domownikowi adresata, tj. G. C., która według danych zebranych w sprawie jest żoną C. C. wspólnie z nim zamieszkującą. C. C. występuje w rozpoznawanej sprawie jako pełnomocnik syna P.C., do czego uprawnia go dyspozycja przepisu art. 32 K.p.a. stanowiąc, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Zgodnie z art. 33 § 1 K.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. W konsekwencji C. C. był uprawniony do reprezentowania skarżącego jako osoba fizyczna i do odbioru kierowanej do niego korespondencji, albowiem w myśl art. 40 § 2 K.p.a. w przypadku, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W sytuacji gdy pełnomocnikiem jest osoba fizyczna, to, jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, doręczanie pism pełnomocnikowi następuje w trybie doręczania pism osobom fizycznym, uregulowanym przepisami art. 42-44 K.p.a. Osobie fizycznej doręcza się korespondencję m.in. w jej miejscu zamieszkania lub miejscu pracy (art. 42 § 1 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie doręczenie zostało dokonane w trybie doręczenia zastępczego uregulowanego w art. 43 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Aby doręczenie zastępcze było skuteczne, przesyłka musi zostać przekazana dorosłej, tzn. pełnoletniej osobie, która faktycznie zamieszkuje z osobą będącą adresatem przesyłki. Jednocześnie już samo pobranie przez domownika przesyłki, potwierdzone znajdującym się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru podpisem, uznawane jest za oświadczenie, iż domownik zobowiązuje się przekazać przesyłkę adresatowi. Bez wpływu na skuteczność doręczenia pozostaje kwestia czy faktycznie przesyłka zostaje przekazana. Istotą doręczenia zastępczego jest bowiem już samo powstanie domniemania takiego przekazania, czyli samo pobranie przesyłki przez domownika oraz pokwitowanie jej odbioru. W rozpoznawanej sprawie warunki do skutecznego doręczenia zastępczego zostały spełnione. W konsekwencji nie do zaakceptowania jest twierdzenie skarżącego, że przesyłka została doręczona niewłaściwie. Samo oświadczenie pełnomocnika skarżącego, że jego żona nie była uprawniona do odbioru przesyłek kierowanych do C. C. jako pełnomocnika P. C., a przez to przekazała mu przesyłkę w terminie późniejszym, jest niewystarczające do uznania, aby nie doszło do skutecznego doręczenia. Ustawodawca nie wiąże z kwestią upoważnienia żadnych konsekwencji w zakresie skuteczności doręczania zastępczego, a wszystkie ustawowo określone wymagania wobec osoby, której przesyłkę można przekazać zostały w niniejszej sprawie spełnione. C. C. jako osoba poinformowana o toczącym się postępowaniu administracyjnym i mogąca spodziewać się korespondencji od organu, powinien był, zachowując odpowiednią staranność, zadbać o swoje sprawy i jeżeli nie chciał, aby korespondencja skierowana do niego przekazywana była domownikom, powinien był podjąć działania mające temu zapobiec. W aktach administracyjnych brak jest informacji, aby skarżący lub jego pełnomocnik domagali się adresowania przesyłek ze wskazaniem na kopercie, że C. C. jest pełnomocnikiem P. C., ani żeby na kopercie wskazywano, że doręczenia mają być dokonywane wyłącznie do rąk C. C. Jak wynika z akt sprawy, przesyłki kierowane w postępowaniu administracyjnym do C. C. adresowane były bez wskazania, że jest on pełnomocnikiem skarżącego - P. C.. Ani skarżący, ani jego pełnomocnik w postępowaniu przed organem nie kwestionowali takiego sposobu adresowania korespondencji. Dalej należy wskazać, że skarżący nie wykazał, aby G. C., tj. dorosły domownik pełnomocnika skarżącego nie była uprawniona do odbioru przesyłek zaadresowanych do C. C.. W rezultacie przesyłka skierowana do C. C. będącego pełnomocnikiem skarżącego i odebrana przez dorosłego domownika doręczona została poprawnie i nawet jeżeli nie została przekazana adresatowi przez tego domownika, czy też została przekazana później, to nie podważa skuteczności doręczenia w trybie art. 43 K.p.a. Trafnie Sąd pierwszej instancji wyeksponował fakt, że taki sposób doręczenia miał już miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. adresowaną do C. C. pod jego nieobecność w mieszkaniu odebrała żona G. C. Skarżący ani jego pełnomocnik nie podważali tak dokonanego doręczenia. Wypada dodać, że argumentacja podnoszona przez skarżącego mogła być podstawą prośby o przywrócenie terminu (art. 58 K.p.a.) do złożenia odwołania, ale nie została ona wniesiona. Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianego w art. 134 (wyrok NSA w Łodzi z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, LEX nr 29079). W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminowi wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego (wyrok NSA w Gdańsku z dnia 29 stycznia 1997 r., I SA/Gd 1482/96, LEX nr 29004). W takiej sytuacji organ nie ma innej możliwości, jak tylko stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co wynika z przepisu art. 134 K.p.a. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Wobec wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., doręczonej skutecznie w dniu 13 kwietnia 2015 r., po upływie ustawowego terminu, który upływał w dniu 27 kwietnia 2015 r., organ odwoławczy miał podstawy do wydania postanowienia z art. 134 K.p.a. Ze wszystkich powyższych względów należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli działania organów administracji, która doprowadziła do prawidłowej konkluzji o zgodności zaskarżonego postanowienia z art. 40 § 2 w zw. z art. 43 K.p.a., a w konsekwencji o braku podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. skutkujących oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a., dlatego przepisy te nie zostały naruszone. Nietrafne okazały się również zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę zaskarżonego aktu zgodnie z wymogami powyższego przepisu. W nawiązaniu do powyższego chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zostało sporządzone zgodnie z wymogami powołanego przepisu i zawiera kompletne rozważania Sądu co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił stan sprawy, wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności oraz przesłanki oddalenia skargi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. ----------------------- 3