II SA/Ol 914/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki części obiektu oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzja z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2017 poz. 1257, dalej jako: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2017 poz. 1332), po rozpatrzeniu odwołania K. D., reprezentującego M. C., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB, organ I instancji) z dnia "[...]", nakazującej dokonanie przymusowej rozbiórki, części obiektu - drewnianej nadbudowy (parter, piętro) nad budynkiem garażowym, zlokalizowanej na terenie działki nr "[...]" obręb "[...]" przy "[...]", uchylił zaskarżoną decyzje w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu 4 października 2013 r. M. C. złożył w PINB wniosek o zalegalizowanie garażu z nadbudówką mieszkalną wybudowanego w 1990 r. bez zgody właściwego organu. PINB w dniu "[...]", wydał decyzję, w której nakazał rozbiórkę garażu z nadbudową położoną na działce nr "[...]" przy "[...]". W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotowy budynek nie spełnia kryteriów jednorodzinnego budynku mieszkalnego wynikających z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, WINB decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia "[...]" organ I instancji nałożył, na podstawie art. 56 ust. 1 i 2 ustawy Prawo Budowlane z dnia 24 października 1974 r., na M. C., obowiązek dostarczenia geodezyjnego pomiaru w zakresie odległości usytuowania obiektu przy "[...]" od granic działki, odległości części obiektu (parteru i pietra) od budynku zlokalizowanych na sąsiednich działkach nr "[...]" obr. "[...]", oraz wysokości obiektu przy "[...]" do kalenicy. Następnie, w dniu "[...]" PINB wydał decyzję, w której nakazał, M. C. dokonanie przymusowej rozbiórki części obiektu - drewnianej nadbudowy (parter, piętro) nad budynkiem garażowym, zlokalizowanej na terenie działki nr "[...]" obręb "[...]" przy "[...]". W uzasadnieniu organ wskazał, iż drewniana nadbudowa budynku garażu przy "[...]" narusza przepisy o planowaniu przestrzennym, jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy oraz jest niezgodna z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki. PINB stwierdził, że zakres stwierdzonych naruszeń, a w szczególności nadmierne przybliżenie drewnianej nadbudowy, w stosunku do obiektów sąsiednich, uniemożliwia zastosowanie rozwiązań zawartych w art. 40 ustawy Prawo Budowlane z 24 października 1974 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją WINB z dnia "[...]". Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt. II SA/Ol 281/17, WSA w Olsztynie uchylił decyzję WINB z dnia "[...]". W wyroku sąd wskazał, iż organ odwoławczy nie wykazał, że zachodzi konieczność przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Organ II instancji w ogóle się na taką potrzebę nie powoływał i nie wskazał, jakie dodatkowe postępowanie organ I instancji ma przeprowadzić. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" WINB podniósł, że w ocenie organu I instancji drewniana nadbudowa budynku garażu przy "[...]" narusza przepisy o planowaniu przestrzennym, jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy, a nadmierne przybliżenie drewnianej nadbudowy, w stosunku do obiektów sąsiednich, uniemożliwia zastosowanie rozwiązań zawartych w art. 40 ustawy Prawo Budowlane z 24 października 1974 r. Tymczasem, odnośnie spełnienia kryterium zgodności całej inwestycji (garaż z nadbudową) z przepisami o planowaniu przestrzennym strona przedstawiła decyzję Nr "[...]" z dnia "[...]" o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej legalizację istniejącego budynku garażowego z nadbudowaną częścią mieszkalną. Mając na uwadze powyższą decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej legalizację istniejącego budynku garażowego z nadbudowaną częścią mieszkalną przyjmującą aktualny stan inwestycji z jej obecnym usytuowaniem (1,56 m od granicy z działką nr ‘[...]") należy przyjąć, że przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym, jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy. Niemniej, materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji jest niewystarczający do wydania w tej sprawie decyzji merytorycznej bowiem organ I instancji przyjmując sprzeczność inwestycji z przepisami dotyczącymi planowania przestrzennego odstąpił od dokonania stosownych ustaleń w przedmiocie oceny spełnienia przez obiekt wymagań techniczno-przeciwpożarowych oraz możliwości jego bezpiecznego użytkowania niezbędnych do uznania obiektu na działce nr"[...]",obr."[...]" przy ‘[...]" jako budynku mieszkalnego. Dopiero uzupełnienie materiału dowodowego o przeprowadzone przez organ I instancji oględziny na terenie omawianej nieruchomości z uwzględnieniem zgodności wykonanego obiektu z przepisami bezpieczeństwa pożarowego, a w szczególności z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) oraz przepisami bezpieczeństwa użytkowania wskazanymi w w/w rozporządzeniu (§ 291 i następne) rzutować będzie na dalszy tok postępowania i ewentualną możliwość zastosowania art. 40 Prawa budowlanego - nakazanie wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Podniesiono, że organ I instancji może żądać od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego oraz od wykonawcy robót budowlanych lub producenta materiałów budowlanych informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, oraz określić termin ich dostarczenia. W przypadku braku możliwości samodzielnego określenia przez organ I instancji zakresu koniecznych do wykonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami zachodzi możliwość nałożenia na stronę obowiązku przedstawienia niezbędnych dokumentów. Organ I instancji powinien również dokonać ponownie oględzin nieruchomości. W złożonym sprzeciwie od decyzji WINB z dnia "[...]" M. C. wniósł o jej uchylenie i nakazanie organowi wydania decyzji merytorycznej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. art. 138 § 2 k.p.a w zw. z art. 136 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2b k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 138 § 2a k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Podniósł, że brak jest podstaw do ponownego przeprowadzania oględzin, ewentualnie może to uczynić organ odwoławczy. WINB jest organem merytorycznym i to do niego należy wyczerpująca ocena zgromadzonego materiału dowodowego, podobnie jak ustalenie stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 27 listopada 2017 r. M. C. podtrzymał sprzeciw i uzupełnił go wskazując na kolejne normy procesowe i materialnoprawne, które w jego ocenie zostały naruszone zakwestionowaną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji wyjaśnić należy, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie tym z przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy mógł przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Przechodząc do okoliczności przedmiotowej sprawy należy wskazać, że legitymowanie się przez stronę skarżącą decyzją z dnia "[...]" o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej legalizację istniejącego budynku garażowego z nadbudowaną częścią mieszkalną przesądza, że przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym, jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie wskazał, że rozpatrywana sprawa wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania w zakresie dokonania stosownych ustaleń w przedmiocie oceny spełnienia przez obiekt wymagań techniczno-przeciwpożarowych oraz możliwości jego bezpiecznego użytkowania niezbędnych do uznania obiektu na działce nr "[...]", obr. "[...]" przy "[...]", jako budynku mieszkalnego. Tylko przeprowadzenie ustaleń w powyższym zakresie pozwoli jednoznacznie przyjąć czy w sprawie może mieć zastosowanie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. Zgodnie z powyższa normą w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Przepis ten ma zastosowanie do sytuacji, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z innymi przepisami niż przepisy o planowaniu przestrzennym (przykładowo z przepisami dotyczącymi warunków technicznych). Z powyższego zatem wynika, iż art. 40 umożliwia nakazanie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Kwestia możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nie została przez PINB zbadana. Stwierdzenie przez PINB braku możliwości zastosowania rozwiązań zawartych w art. 40 w/w ustawy jest zatem przedwczesne. Zasadne jest więc stanowisko WINB co do konieczności uchylenia decyzji organu I instancji, spór sprowadza się natomiast do oceny, czy działając jako organ odwoławczy mógł we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie w sprawie. Zdaniem Sądu organ II instancji nie mógł podjąć w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w trybie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ zakres koniecznego do przeprowadzania postępowania wykracza poza określony przepisami art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma bowiem kompetencję do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego, natomiast zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice takiego postępowania, o którym mowa w art. 136 k.p.a., a działanie takie w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a. W konsekwencji WINB prawidłowo uznał, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy niezbędnym było wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.