I OSK 2210/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: NSA Monika Nowicka del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bd 106/17 w sprawie ze skargi P. S.A. w [...] na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bd 106/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi X S.A. w K. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, zobowiązał Starostę [...] do rozpatrzenia wniosku X S.A. w K. z [...] marca 2017 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok powyższy wydany został w oparciu o następujący faktyczny i prawny sprawy: X S.A. z siedzibą w K., powoływanej dalej jako "X S.A.", wystąpiły ze skargą na bezczynność Starosty [...], w związku z pozostawieniem bez rozpoznania wniosku w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W uzasadnieniu Spółka podała, że w piśmie z [...] marca 2017 r. złożyła wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w oparciu o art. 124 ust. 1 i 2 w związku z art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n." Starosta [...] w piśmie z [...] marca 2017 r. wezwał Spółkę do usunięcia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni przez przedłożenie dokumentów potwierdzających przeprowadzenie rokowań ze współwłaścicielką nieruchomości H. S. Spółka w odpowiedzi wskazała, że ustawodawca wyłączył z postępowania dotyczącego nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym obowiązek przeprowadzenia rokowań. Stosownie do dyspozycji art. 124a u.g.n., przepisy art. 124 ust. 1-2 i 4-7, art. 124b oraz art. 125 i art. 126 u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zatem w postępowaniu dotyczącym nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, ustawodawca wyłączył zastosowanie art. 124 ust. 3 u.g.n., który nakłada na inwestora obowiązek przeprowadzenia rokowań z właścicielem, zaś do wniosku należy dołączyć dokumenty z tych rokowań. Z kolei przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym – w myśl art. 113 ust. 6 u.g.n. - rozumie się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Przepis ust. 6 stosuje się również, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe. Zdaniem skarżącej Spółki okoliczności przedmiotowej sprawy wypełniają tę definicję, gdyż jeden ze współwłaścicieli, Z. S. zmarł i do chwili obecnej nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe. Wyłączenie z postępowania prowadzonego w trybie art. 124a u.g.n. przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. powoduje, że nie ma podstaw do żądania przez organ, dokumentacji potwierdzającej przeprowadzenie takich rokowań z pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości. Skarżąca podniosła, że gdyby nawet nieruchomość miała uregulowany stan prawny, a jeden ze współwłaścicieli jednoznacznie odmówiłby wyrażenia zgody na założenie urządzeń, wówczas również traci sens rokowanie z pozostałymi współwłaścicielami, gdyż brak zgody choćby jednego z nich czyni niemożliwym zawarcie w tej kwestii porozumienia. W piśmie z [...] maja 2017 r. Starosta zawiadomił skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. X S.A. w dniu 14 czerwca 2017 r. wniosły do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Organ postanowieniem z 31 lipca 2017 r. uznał zażalenie za bezzasadne. X S.A. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. We wskazanym na wstępie wyroku Sąd wskazał, że w sprawie jest sporne, czy wniosek skarżącej spełniał wszystkie wymagania ustalone w przepisach prawa, a więc czy niezbędnym wymogiem było złożenie przez skarżącą dokumentów z rokowań oraz czy niedopełnienie tego żądania uzasadniało pozostawienie wniosku (podania) bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a." Sąd zaznaczył, że powołanie się przez organ administracyjny na art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych, wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku oraz jego załączników. Wyłączenie udokumentowania rokowań w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oznacza zaś brak możliwości przedstawienia takich dokumentów. Do postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z takich nieruchomości stosuje się art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3 i 4 oraz art. 118a ust. 2 i 3 u.g.n. W takiej sytuacji nie ma możliwości przeprowadzenia rokowań i zastępuje się je informacją o zamiarze ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomość, która to informacja zostaje podana do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Jeżeli w ciągu 2 miesięcy od dnia ukazania się ogłoszenia nie zgłoszą się osoby, którym przysługują prawa rzeczowe, wówczas można wszcząć postępowanie i wydać decyzję o zezwoleniu na ingerencję w nieruchomość w ramach określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n. Sąd uznał, że na etapie złożenia wniosku nie można stwierdzić, że warunkiem przystąpienia do rozpoznania sprawy jest złożenie dokumentów z rokowań, zatem nie ma podstaw do przyjęcia, że dokumenty z rokowań stanowią niezbędny warunek formalny rozpoznania wniosku w rozumieniu art. 63 § 2 K.p.a. W tych okolicznościach organ powinien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, gdyż przed wszczęciem postępowania nie ma podstaw do rozwikłania sporu o charakterze materialnoprawnym. To zaś oznacza, że organ nieprawidłowo zastosował art. 63 § 2 K.p.a., co skutkowało uznaniem, że doszło do bezczynności. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności w zakresie praw i obowiązków strony. W ocenie Sądu organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku X S.A. z [...] marca 2014 r. i dlatego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zobowiązał go do załatwienia wniosku w określonym w sentencji wyroku terminie. Jednakże nie było podstaw do uznania, że doszło do kwalifikowanej formy bezczynności. Starosta [...] wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w części uwzględniającej skargę. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego - art. 124 ust 3 w związku z art. 113 ust 6 i 7 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów i błędną ich wykładnię, przez przyjęcie wbrew okolicznościom sprawy, że stan prawny nieruchomości nie jest uregulowany, co zwalnia wnioskodawcę z obowiązku przeprowadzenia rokowań z żyjącymi współwłaścicielami; II. naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy: 1) art. 64 § 1 K.p.a. w związku z w 124 ust 3 zd. 3 u.g.n. przez przyjęcie wbrew treści powołanych przepisów, że wniosek skarżącej nie zawierał braków formalnych w postaci braku dokumentu przeprowadzonych rokowań; 2) art. 64 § 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że wniosek skarżącej nie mógł być pozostawiony bez rozpoznania; 3) art. 149 § 1 P.p.s.a. przez błędne zastosowanie tego przepisu i zobowiązanie Starosty do rozpatrzenia wniosku, we wskazanym w wyroku terminie, w okolicznościach tego nieuzasadniających; 4) art. 149 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie niepełnego uzasadnienia wyroku i niewskazanie w nim poglądów orzecznictwa i doktryny, że kwestia obowiązku prowadzenia rokowań z pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości w przypadku śmierci jednego z nich, jest rzeczywiście kwestią sporną, a przyjęcie takiego założenia a priori. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Wniósł ponadto o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył również, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Starosta [...] przytoczył argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, jak też naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania Niezasadny jest zarzut art. 64 § 1 K.p.a. w związku z w 124 ust 3 zd. 3 u.g.n. przez przyjęcie wbrew treści powołanych przepisów, że wniosek skarżącej nie zawierał braków formalnych w postaci braku dokumentu z przeprowadzonych rokowań. Z art. 64 § 1 K.p.a. wynika, że jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Zarówno z treści złożonego wniosku, jak i z pozostałych dokumentów zawartych w aktach sprawy nie wynika, aby wnioskodawca X S.A. z siedzibą w K. nie wskazał swojego adresu. Natomiast z art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Kolejno z art. 124a u.g.n. wynika, że przepisy art. 124 ust. 1-2 i 4-7, art. 124b oraz art. 125 i art. 126 stosuje się odpowiednio do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Wyraźnie zatem ustawodawca wyłączył stosowanie art. 124 ust. 3 (dotyczącego udokumentowania rokowań) w odniesieniu do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, z uwagi na niemożność przedstawienia dokumentów z rokowań. Do postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z takich nieruchomości stosuje się art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3 i 4 oraz art. 118a ust. 2 i 3 u.g.n. Rokowania zastępuje się informacją o zamiarze ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomość, która to informacja zostaje podana przez starostę do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Jeżeli w ciągu 2 miesięcy od dnia ukazania się ogłoszenia nie zgłoszą się osoby, którym przysługują prawa rzeczowe, można wszcząć postępowanie, zgodnie z art. 114 ust. 3 i 4 i wydać decyzję o zezwoleniu na ingerencję w nieruchomość w zakresie określonym w art. 124 ust. 1 u.g.n. Tak więc w przypadku nieruchomości z nieuregulowanym stanie prawnym nie przedkłada się dokumentów z rokowań, bowiem takie dokumenty nie będą mogły zostać wytworzone. Nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym zaś to - zgodnie z art. 113 ust. 6 i 7 u.g.n. - nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Określenie to stosuje się również w odniesieniu do nieruchomości, której właściciel lub użytkownik wieczysty zmarł i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe. Z tą ostatnia sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Jeden ze współwłaścicieli nieruchomości objętej wnioskiem X S.A. zmarł. Wobec zaistniałej rozbieżności w kwestii konieczności przedłożenia dokumentów z rokowań w takiej sytuacji, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, który wskazał, że na etapie złożenia wniosku nie można stwierdzić, że warunkiem przystąpienia do rozpoznania sprawy jest złożenie dokumentów z przeprowadzonych rokowań. Oznacza to zatem, że nie ma podstaw do uznania, że dokumenty z przeprowadzonych rokowań stanowią niezbędny warunek formalny złożenia wniosku. Nie można wniosku pozostawić bez rozpoznania, bowiem przed wszczęciem postępowania nie ma podstaw do rozstrzygania kwestii charakterze materialnoprawnym. Zgodzić się należy z organem, że brzmienie przepisu art. 124 ust. 3 zdanie 3 u.g.n. w istocie sugeruje, że chodzi tutaj o wymóg formalny wniosku. Stanowi on bowiem, że do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Takie sformułowanie przepisu wyczerpywałoby przesłanki określone w art. 64 § 2 K.p.a. Jednakże przyjęcie tego stanowiska oznaczałoby konieczność ustalenia spornego statusu nieruchomości, wobec której kierowany jest wniosek w trybie art. 124 u.g.n., jeszcze przed wszczęciem postępowania o wydanie zezwolenia. W trybie pozaprocesowym organ rozstrzygałby zatem kwestie sporne, czy nieruchomość należy traktować jak nieruchomość o nieustalonym stanie prawnym w rozumieniu art. 113 ust. 6 i 7 u.g.n. Tymczasem jest to niewątpliwie zagadnienie materialnoprawne, które powinno być badane po wszczęciu postępowania administracyjnego. Tylko wówczas organ uzyska podstawę prawną do działania i ustalania praw podmiotu jemu niepodporządkowanemu. W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie wyrażany był pogląd, że pozostawianie podania bez rozpoznania powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (por. wyrok NSA z 23 stycznia 1996 r. sygn. akt II SA 1473/94, niepubl.). Za przyjęciem tego stanowiska przemawia brzmienie przepisów regulujących działania starosty w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, tj. cytowane art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3 i 4 oraz art. 118a ust. 2 i 3 u.g.n. i stosowane do postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z takich nieruchomości. W przypadku braku sporu co do tego, czy nieruchomość jest o nieuregulowanym stanie prawnym, rokowania zastępuje się informacją o zamiarze ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, która to informacja zostaje podana przez starostę do publicznej wiadomości. Umożliwia to osobom, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości zgłoszenie się do postępowania i przeprowadzenie z nimi rokowań. W razie zaś niezgłoszenia się takich osób, umożliwia to organowi wszczęcie postępowania, zgodnie z art. 114 ust. 3 i 4 i wydanie decyzji o zezwoleniu na ingerencję w nieruchomość w zakresie określonym w art. 124 ust. 1 u.g.n. W przypadku jednak zaistnienia sporu co do stanu prawnego nieruchomości, organ nie może kwestii tej rozstrzygać pozostawiając wniosek bez rozpoznania. Organ powinien rozpoznać wniosek podejmując działania adekwatne do przyjętego stanowiska w sprawie co do stanu prawnego nieruchomości. Kolejny zarzut, który nie zasługuje na uwzględnienie dotyczył art. 64 § 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że wniosek skarżącej nie mógł być pozostawiony bez rozpoznania. Otóż zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczyniono. Tylko wówczas zarzut ten mógłby być przedmiotem badania w postępowaniu kasacyjnym. Sądy administracyjne nie stosują bowiem przepisów K.p.a., a w zasadzie wyłącznie przepisy P.p.s.a. Toteż Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanego przepisu. Zaznaczyć jedynie należy, że powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych, wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku oraz jego załączników, co zostało powyżej już wyjaśnione. Kolejny zarzut dotyczy art. 149 § 1 P.p.s.a. Przepis ten ma charakter ogólny i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i tym samym ma charakter wynikowy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1596/14, z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14). Konieczne było zatem powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji, a także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miało wpływ na wynik sprawy. Należy również przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Nadto art.149 § 1 P.p.s.a. składa się z niższych jednostek redakcyjnych (punktów), których naruszenie nie zostało precyzyjnie wskazane w skardze kasacyjnej. Jednocześnie przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wykluczało możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu. Kolejny zarzut również został wadliwie skonstruowany. Skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazał bowiem na art. 149 § 4 P.p.s.a., mimo iż P.p.s.a. takiego przepisu nie zawiera. Natomiast z jego treści wynika, że prawdopodobnie miał na myśli art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem to unormowanie odnosi się do uzasadnienia wyroku. Gdyby nawet przyjąć, że zarzut dotyczy naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. podnieść należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co z kolei prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną jednak nie oznacza to, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem przez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13). Ostatni zarzut dotyczy naruszenia prawa materialnego i również nie mógł zostać uwzględniony. Nietrafne jest bowiem wskazywanie, że Sąd I instancji naruszył art. 124 ust 3 u.g.n. w związku z art. 113 ust 6 i 7 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów i błędną ich wykładnię, przez przyjęcie wbrew okolicznościom sprawy, że stan prawny nieruchomości nie jest uregulowany, co zwalnia wnioskodawcę z obowiązku przeprowadzenia rokowań z żyjącymi współwłaścicielami. Wobec wyrażonego powyżej stanowiska, że dołączenie do wniosku o wydanie zezwolenia w trybie art. 124 u.g.n. dokumentów z przeprowadzonych rokowań nie może być traktowane jako brak formalny podania, przesądzenie czy nieruchomość, której jeden ze współwłaścicieli nie żyje, jest nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym, nie może nastąpić w sprawie, której przedmiotem skargi jest bezczynność organu. Ustalenie statusu nieruchomości w okolicznościach rozpoznawanej sprawy musi nastąpić po wszczęciu postępowania, co z kolei zdecyduje o istnieniu bądź nieistnieniu konieczności przedłożenia dokumentów z przeprowadzonych rokowań. Sąd I instancji zasadnie więc podniósł, że jego kontrola ogranicza się do ustalenia, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli Sądu pozostawała natomiast prawna poprawność oceny zagadnień materialnoprawnych, które były przedstawiane przez strony i brak było podstaw do prowadzenia rozważań przez Sąd I instancji w kwestii istnienia materialnoprawnych przesłanek ustalenia jaki jest stan prawny nieruchomości. Ocena w tym zakresie ma bowiem charakter wtórny i dokonywana jest w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy ograniczył się jedynie do wskazania, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku X S.A. Sąd I instancji prawidłowo nie podjął próby przesądzenia stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, zwracając jedynie uwagę na zaistniałe w sprawie wątpliwości. Organ w istocie powinien wnikliwie rozważyć sytuację, w której nieruchomość jest współwłasnością i tylko jeden ze współwłaścicieli nie żyje, natomiast z drugim rokowania mogłyby być prowadzone oraz ewentualną sytuację pominięcia następców prawnych zmarłego współwłaściciela. Należało zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wniosku Spółki nie można pozostawić bez rozpoznania. Organ przedwcześnie uznał, że warunkiem przystąpienia do rozpoznania sprawy jest złożenie dokumentów z rokowań. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa bezczynności co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy ocena dotycząca bezczynności organu w pełni odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.