II OSK 3347/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 17 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. i E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 894/17 w sprawie ze skargi B. K. i E. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 4 października 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji w sprawie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 894/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę B. K. i E. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 4 października 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji w sprawie umorzenia postępowania. W skardze kasacyjnej B. K. i E. K. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Nadto skarżący wnieśli o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego toczącego się pomiędzy skarżącymi a właścicielem nieruchomości przeznaczonej do rozbiórki, a w razie jego zakończenia o dołączenie akt postępowania rozgraniczeniowego i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w nich się znajdujących na okoliczność ustalenia przebiegu granicy między nieruchomościami ww. właścicieli. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę prawa materialnego, a mianowicie art. 28 k.p.a. w zw. z 140 k.c. przez błędną wykładnię pojęcia strony polegającą na przedwczesnym uznaniu, iż skarżącym jako właścicielom nieruchomości sąsiedniej nie przysługuje status strony w postępowaniu z art. 67 Prawa budowlanego, mimo iż wykazali oni interes prawny oraz przepis prawa materialnego, a także w sytuacji gdy merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszego postępowania pozostaje w bezpośrednim związku z wynikiem postępowania rozgraniczeniowego, a dokonana analiza prawna nie uwzględnia takich kluczowych kwestii jak: sporność granicy, odległość obiektu przeznaczonego do rozbiórki od granicy nieruchomości właścicieli sąsiedniej, zakres oddziaływania obiektu budowlanego. Zarządzeniem Przewodniczącego z 5 lipca 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu dotyczącemu naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c., Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem wymienionych przepisów, zasadnie zaakceptował rozstrzygnięcia organów obu instancji, których podstawą było stwierdzenie braku przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że przytoczona w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca kręgu stron w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego jest tożsama ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego. Mianowicie Sąd Wojewódzki, korygując ocenę prawną organów obu instancji, wskazał prawidłowo, że wprawdzie w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu nieużytkowanego lub niewykończonego w warunkach określonych przepisem art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego co do zasady stronami są potencjalni adresaci decyzji, czyli właściciele lub zarządcy obiektu, to jednak taka sprawa może dotyczyć interesu prawnego innych osób (art. 28 k.p.a.). Odwołując się do orzecznictwa, Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, że właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości sąsiedniej może posiadać interes prawny w sprawie, jeżeli obiekt budowlany - względem którego toczy się postępowanie w trybie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego - poprzez swój nieodpowiedni stan techniczny ma wpływ na wykonywanie prawa własności sąsiedniej nieruchomości. Ponadto konsekwencje rozbiórki obiektu objętego postępowaniem regulowanym przepisem art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, mogą wpływać na sąsiednią zabudowę, bądź skutkować po stronie ich właścicieli powstaniem pewnych obciążeń i ograniczeń. W konsekwencji Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku słusznie zaznaczył, że właściciel nieruchomości sąsiedniej może wykazywać w konkretnej sprawie, że nakaz rozbiórki obiektu w trybie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy bezpośrednio jego sfery prawnej. Oczywiście nie jest obowiązkiem strony wskazywanie przepisów prawa z których wywodzi interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., ale niewątpliwie powinien przedstawić okoliczności faktyczne potwierdzające, że dana sprawa dotyczy jego uprawnień bądź obowiązków wynikających z regulacji prawnych. Tymczasem, jak zasadnie przyjął Sąd Wojewódzki, z materiału zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika, aby rezultat postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 czerwca 2017 r. dotyczył interesu prawnego skarżących. Sąd Wojewódzki wyjaśnił prawidłowo, że art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej pozwalającej na ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się bowiem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na jego sytuację prawną. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, rozumiany jako zainteresowanie określonego podmiotu rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, podczas gdy brak jest przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby dla tego podmiotu skonkretyzowane uprawnienia lub obowiązki. Analizując legitymację procesową skarżących, Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 67 Prawa budowlanego była drewniana dobudowa przy stodole, o wymiarach 4,22 m x 2,65 m, a zatem obiekt budowlany o niewielkich rozmiarach, który nie jest posadowiony przy granicy z działką skarżących. Zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że z akt sprawy nie wynika, aby nieruchomość skarżących znajdowała się w obszarze oddziaływania przedmiotowej drewnianej dobudówki. Z protokołu oględzin oraz z mapy obrazującej usytuowanie spornego obiektu trudno wywieść fakt jego oddziaływania na nieruchomość skarżących, zwłaszcza, że oni sami w żadnym swoim piśmie nie wskazali okoliczności mogących świadczyć o tym, iż stan techniczny bądź rozbiórka przedmiotowej dobudówki, ma wpływ na zagospodarowanie ich nieruchomości. Zarówno w sprawie zakończonej decyzją z 22 czerwca 2017 r. o umorzeniu postępowania, jak też we wznowionym postępowaniu, skarżący we wnioskach oraz składanych środkach zaskarżenia wywodzili swoją legitymację procesową z samego faktu sąsiedztwa własnej nieruchomości z działką zabudowaną przedmiotowym obiektem. Dlatego Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie jest sam fakt posiadania tytułu prawnego do działki położonej w sąsiedztwie nieruchomości zabudowanej obiektem będącym przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Dodać należy, że stan techniczny czy ewentualna rozbiórka dobudówki, nie pozostają w związku z uprawnieniami skarżących do korzystania z własnej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Tym samym nie można był dopatrzyć się interesu prawnego skarżących w przepisie art. 140 k.c. powołanym w podstawie kasacyjnej. Zaznaczyć trzeba, że przytoczony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fakt pogarszającego się stanu technicznego spornej dobudówki nie był wystarczający do przyznania skarżącym statusu strony, skoro jednocześnie nie wskazali żadnego oddziaływania tego obiektu na ich nieruchomość w zakresie regulowanym przepisami prawa. Podobnie nieskuteczne są twierdzenia wskazujące na pominięcie przez Sąd Wojewódzki kwestii odległości przedmiotowego obiektu od granicy w kontekście toczącego się postępowania rozgraniczeniowego. Po pierwsze, skarżący w toku postępowania administracyjnego i sądowego nie wskazywali na to, że sporny jest przebieg granicy pomiędzy ich nieruchomością a działką ew. nr 50; po drugie, nawet gdyby ta okoliczność była ujawniona, to nie miałaby ona wpływy na ocenę sprawy, gdyż organy nadzoru budowlanego miały obowiązek podjąć rozstrzygnięcia według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę wydanych decyzji. W rezultacie ustalenie interesu prawnego skarżących, jako właścicieli nieruchomości sąsiadującej ze spornym obiektem, musiało być dokonane przy uwzględnieniu istniejącego stanu prawnego w zakresie wyznaczonej granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami gruntowymi, udokumentowanej mapą ewidencyjną. Dopiero ewentualna zmiana stanu własności nieruchomości w postępowaniu rozgraniczeniowym, będzie mogła stanowić przesłankę do podjęcia przez skarżących stosownych działań służących ochronie przysługujących im uprawnień właścicielskich. Po trzecie, trzeba zaznaczyć, że w podobnych sprawach dotyczących innych obiektów wybudowanych na działce nr 50, sądy obu instancji przesądziły, iż orzeczenie, które będzie wydane w postępowaniu rozgraniczeniowym, nie stanowi prejudykatu w tych postępowaniach (por. wyroki NSA z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1421/19, z 25 października 2018 r. II OSK 3183/18). Wobec powyższego, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyjęto błędne założenie, że wynik postępowania rozgraniczeniowego pozostaje w bezpośrednim związku z postępowaniem w przedmiocie nakazu rozbiórki (w trybie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego), a spór co do przebiegu granicy nie pozwala określić odległości dobudówki od nieruchomości skarżących, jak też obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu. W konsekwencji mylnie wywiedziono w skardze kasacyjnej, że interes prawny skarżących został wykazany z uwagi na "bezpośrednie sąsiedztwo działek, sporność granicy, pogarszający się stan obiektu budowlanego przeznaczonego do rozbiórki oraz obszar jego oddziaływania na nieruchomości skarżących". Z przyczyn wcześniej omówionych, brak było podstaw do uznania, że interes skarżących ma charakter bezpośredni, konkretny, znajdujący potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy i przepisach prawa. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Ponadto należy wskazać, że postanowienia o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, wydawane są przez referendarzy sądowych, stosownie do art. 258 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. ----------------------- 5