III SA/Łd 755/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Radomsku na uchwałę Rady Gminy w Kodrębie z dnia 28 września 2001 r. nr XXVII/177/2001 w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy stwierdza nieważność § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Radomsku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę nr XXVII/177/2001 Rady Gminy w K. z dnia 28 września 2001 r. w sprawie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży w Gminie K. Zarzucił podjęcie tej uchwały z istotnym naruszeniem prawa, przez wprowadzenie rozwiązań sprzecznych z celami ustawy z dnia 16 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez wskazanie minimalnej dopuszczalnej odległości miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych do obiektów i miejsc wskazanych w art. 14 ww. ustawy zaledwie na 20 m. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że rada gminy ustalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu nie ma całkowitej swobody, bowiem jest zobowiązana do podejmowania działań mających na celu ograniczenie spożywania napojów alkoholowych. W art. 2 ustawy wskazano, że wykonanie zadań w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi następuje poprzez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, m.in. poprzez ograniczanie dostępu do alkoholu. Nie można się zgodzić, aby odległość zaledwie 20 metrów była wystarczająca dla realizacji ww. celów. Pozwala to na usytuowanie obiektów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nawet w najbliższym sąsiedztwie punktu chronionego, co w sposób oczywisty kłóci się z postulatem realizowania obowiązku ograniczania dostępu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Rada Gminy w K. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie stwierdzając, że ustawodawca nie określił żadnych konkretnych kryteriów ustalania zasad sytuowania punktów sprzedaży alkoholu, np. przez podanie minimalnej odległości. Zdaniem Rady odległość sytuowania punktów sprzedaży alkoholu winna uwzględniać uwarunkowania miejscowe, zagospodarowanie terenu, odległości pomiędzy budynkami. W przedmiotowej uchwale Rada Gminy w K. uznała, że odległość 20 metrów od obiektów chronionych do punktów sprzedaży alkoholu jest wystarczająca z punktu widzenia ograniczenia jego dostępności i stwarzania zagrożenia w funkcjonowaniu obiektów chronionych. Brak jest jakichkolwiek przesłanek by uznać, że zwiększenie tej odległości przełożyłoby się na ograniczenie dostępności alkoholu. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą jednoznaczne określenie odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych dąży do realizacji celu ustawy, to jest ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. W kwestionowanym przez Prokuratora Rejonowego w Radomsku § 2 pkt. 1 zaskarżonej uchwały rada uchwaliła, że sprzedaż detaliczna napojów może odbywać się jedynie i wyłącznie w lokalu usytuowanym w odległości nie mniejszej niż 20 metrów od szkół, przedszkoli, placówek kulturalno-oświatowych, kościołów, zakładów opieki zdrowotnej, licząc ciągiem pieszym wzdłuż publicznie przebiegających dróg. Zapis ten jest zgodny z kompetencją ustawową, ma charakter jednoznaczny, ścisły i niepozostawiający swobody uznaniowej. W zaskarżonej uchwale przyjęto odległość nie mniejszą niż 20 metrów liczoną nie w linii prostej, ale liczoną ciągiem pieszym wzdłuż publicznie przebiegających dróg co powoduje, że faktyczna odległość jest większa niż 20 metrów i w pełni realizuje obowiązek ograniczania dostępności do alkoholu. W wyroku WSA w Lublinie z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 335/13 przyjęto, że odległość 15 m. jest odległością, która kłóci się z obowiązkiem ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich, z czego a contrario można wywodzić, że odległość powyżej 15 m. usytuowania punktów sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych gwarantuje już w pełni realizację obowiązku ograniczenia dostępności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Sąd nie może zatem opierać swojej kontroli na kryterium słuszności, czy też sprawiedliwości społecznej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej – p.p.s.a.), a do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną przez Prokuratora w niniejszej sprawie uchwałę. Zarówno przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 1996 r., nr 13, poz.74.) nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa. Trzeba więc przyjąć, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo "istotnego" naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie sprecyzował tego określenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących uchybień, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez niewłaściwy organ, braku podstawy prawnej do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenia procedury podejmowania uchwał. Należy w związku z tym rozważyć, czy do tego typu "istotnych" naruszeń prawa, skutkujących sankcją nieważności, można zaliczyć również podjęcie uchwały dotkniętej uchybieniami wytkniętymi w rozpoznawanej obecnie skardze. W kontekście tak określonej istoty niniejszego sporu oraz wszystkich przytoczonych zasad kontroli sądowoadministracyjnej aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje, czy ustalona odległość usytuowania miejsc sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych od miejsc określonych w § 2 pkt 1 skarżonej uchwały nie mniejsza niż 20 metrów, stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wymaga wyważenia dwóch wartości. Z jednej strony, akcentowaną przez Radę Gminy w K., konieczności ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Z drugiej natomiast, podnoszoną przez Prokuraturę, konieczności ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a więc także konstytucyjnie uregulowanych kwestii związanych z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji RP). Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy samorządzie gminnym (na gruncie niniejszej sprawy w brzmieniu nadanym tekstem jedn.: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm., obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały). Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, należących do omawianej grupy, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Upoważnienie tego rodzaju zawiera między innymi art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (na gruncie niniejszej sprawy w brzmieniu obowiązującym w dacie przyjęcia uchwały: Dz.U. z 1982 r. Nr 35, poz. 230 ze zm.), zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przy czym, co wymaga podkreślenia, zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie, nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Mając powyższe na uwadze za uprawniony uznać należało zarzut skargi, co do naruszenia przez Radę Gminy w K., przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Uchwalona bowiem przez Radę minimalna odległość usytuowania punktu sprzedaży od obiektów chronionych nie mniej niż 20 metrów oznacza bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Ponadto należy mieć na uwadze, iż z samej ustawy wynika zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych (art. 14 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). Jak wynika z przytoczonych przepisów ustawa o wychowaniu w trzeźwości określa cele, które jednostka samorządu terytorialnego stanowiąc akt prawa miejscowego jest zobowiązana uwzględniać. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym. Zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia. Także nie sporządzono pisemnego uzasadnienia jej projektu. W dacie podjęcia uchwały nie obowiązywało jeszcze rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz.U. nr 100, poz. 908). Zgodnie z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do tego rozporządzenia organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia uzasadnienia projektu uchwały. Dlatego też brak uzasadnienia niniejszej uchwały i jej projektu nie powoduje, że uchwała z tej przyczyny rażąco narusza prawo. W przypadku braku uzasadnienia ocena zgodności z prawem uchwały powinna zostać dokonana w oparciu o dowody, które stanowiły podstawy jej wydania. Sporządzenie pisemnego uzasadnienia, bądź załączenie przez Radę dowodów będących podstawą jej wydania, mogłoby umożliwić kontrolę przedmiotowego aktu. Sąd administracyjny ma prawo badać przyczyny, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Szczególnie istotne jest uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których zalicza się także uchwały realizujące delegację art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Brak uzasadnienia uchwały powoduje zatem, że nie wiadomo jakimi kryteriami kierowała się Rada przy ustalaniu odległości od obiektów chronionych do lokali, w których sprzedawane są detalicznie napoje alkoholowe. W ocenie Sądu określona w § 2 pkt 1 uchwały odległość ( nie mniejsza niż 20 metrów) jest bardzo mała i z pewnością nie ogranicza dostępności alkoholu. Wobec braku uzasadnienia uchwały nie można uznać za zasadne stanowisko Rady przedstawione w odpowiedzi na skargę, iż ustalona odległość jest uzasadniona uwarunkowaniami miejscowymi, zagospodarowaniem terenu i odległością pomiędzy budynkami, a ponadto odległość ta ogranicza dostępność alkoholu. Zdaniem Sądu Rada błędnie wywodzi, powołując się na wyrok WSA w Lublinie sygn. akt III Lu 355/13, iż odległość ponad 15 metrów usytuowania punktów sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych gwarantuje realizację obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu. Z treści uzasadnienia powołanego wyroku nie wynika, by WSA w Lublinie uznał każdą odległość przekraczającą 15 metrów za zapewniającą ograniczenie dostępności alkoholu. Nawet sama Rada w odpowiedzi na skargę stwierdziła, że określenie tej odległości powinno uwzględniać specyfikę miejscowych warunków. Rada nie wykazała, że ustalając odległość ponad 20 metrów od lokali sprzedających detalicznie napoje alkoholowe do obiektów chronionych wzięła pod uwagę uwarunkowania terenu Gminy K. Zgodnie z art. 91 ust. ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Ponadto w myśl art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Jak wykazano wyżej uchwała ta w § 2 pkt 1 narusza przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wprowadzając rozwiązania niedające się pogodzić z celami ustawowymi. Biorąc powyższe pod uwagą Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały. D.Cz.