I OSK 1674/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 701/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta oraz wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania i sposobu ich pobierania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 701/17 oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Z. na załącznik nr [...] uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Z. oraz wysokości stawek opłaty za parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania i sposobu ich pobierania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prokurator Rejonowy w Z. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Z. nr [...] podjętą w dniu [...] listopada 2016 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Z. oraz wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania i sposobu ich pobierania. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności: - § 17 ust. 1 pkt 1-6 i § 18 załącznika nr [...] do tej uchwały i zarzucił naruszenie § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, art. 13f i art. 40 d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez wprowadzenie trybu reklamacyjnego oraz określenie trybu egzekucji opłat dodatkowych, wskazał też art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i zawarcie w uchwale zasad kontroli czasu postoju pojazdów przez kontrolerów; - załącznika nr [...] do wskazanej uchwały, w części "Objaśnienia" i § 5 ust. 1 pkt 2a, b i c, § 13 i § 14 załącznika nr [...] do tej uchwały, gdyż w jego ocenie naruszał on art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez związanie abonamentu typu "O" na okaziciela, typu "M", abonamentu typu "P" z numerem rejestracyjnym konkretnego pojazdu; - § 14 ust. 3 uchwały, z uwagi na ograniczenie możliwości nabycia abonamentu typu "P" przedsiębiorcy jedynie na podstawie enumeratywnie wymienionych tytułów prawnych do lokalu przez co narusza art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu złożonej skargi Prokurator wskazał, że procedura reklamacyjna, mimo że niekiedy korzystna, nie posiada umocowania do jej uchwalenia przez Radę Miasta na podstawie ustawy o drogach publicznych. Art. 13f ust. 1 stanowi wprost, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w pkt 1 art. 13 ust. 1, pobiera się opłatę dodatkową. Przepis ten nie pozostawia żadnej dowolności, co do uznania, kiedy pobieranie opłaty jest zasadne, a kiedy nie. Art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej i sposobu jej pobierania. W tym zakresie nie mieści się kompetencja do regulowania trybu postępowania reklamacyjnego. W myśl art. 40d ust. 2 ustawy opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie ma również podstaw prawnych do określenia opłaty dodatkowej za przekroczenie czasu opłaconego parkowania i określenie czasookresu, z upływem którego użytkownik drogi będzie zobowiązany do uiszczenia opłaty dodatkowej. Zapis zawarty w § 18 załącznika nr [...] do tej uchwały przekracza zakres delegacji ustawowej, albowiem regulacja ta nie należała do kompetencji Rady Miasta. Uzasadniając swoje stanowisko w zakresie wskazanych abonamentów Prokurator podniósł, że art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych upoważnił rady gminy do wprowadzenia opłat abonamentowych. Wykupienie abonamentu powinno skutkować możliwością korzystania z niego bez względu na to jakim pojazdem porusza się dany użytkownik. Umożliwienie nabycia abonamentu jedynie na jeden określony pojazd (lub dwa pojazdy) narusza zawartą w ustawie o drogach publicznych delegację ustawową. Narusza również art. 7 i 94 Konstytucji RP. Określenie w uchwale zasad kontroli czasu postoju pojazdów przez kontrolerów jest nie tylko przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, ale również powiela zapisy ustawowe (art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych). W odpowiedzi na skargę Gmina Z. wniosła o umorzenie postępowania i nieobciążanie jej kosztami postępowania. Wskazała, że uznaje przedmiotową skargę za w pełni uzasadnioną. Pismem z dnia [...] października 2017 r. Gmina poinformowała Sąd o podjęciu uchwały nr [...] zmieniającej zaskarżone punkty uchwały nr [...], którą dołączyła wraz z załącznikami. Na rozprawie [...] grudnia 2017 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu podtrzymał w całości żądanie skargi. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Prokuratora w całości. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji podniósł, że Rada Miejska w § 18 Załącznika nr [...] do zaskarżonej uchwały określiła tryb reklamacji opłat dodatkowych oraz okoliczności, których zaistnienie powodowało uwzględnienie reklamacji. Podzielając w tym zakresie zarzuty zgłoszone przez Prokuratora, Rada Miejska w dniu [...] października 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] zmieniającą m.in. zaskarżony zapis. W załączonym i będącym integralną częścią tej uchwały Regulaminie stanowiącym Załącznik nr [...] kwestie te nie są już przedmiotem regulacji. Podobnie w podjętej [...] października 2017 r. uchwale uwzględniono podniesione w skardze zarzuty Prokuratora dotyczące kwestionowanego zapisu § 5 ust. 1 i § 12 Załącznika nr [...] oraz "Objaśnień" zamieszczonych w Załączniku nr [...] do uchwały z [...] listopada 2016 r., w którym dokonano związania rodzaju abonamentu z numerem rejestracyjnym konkretnego pojazdu. W załączniku nr [...] do tej uchwały zmieniono w żądany sposób "Objaśnienia", a zamieszczone w § 5 zmienionego Regulaminu strefy płatnego parkowania zapisy (załącznik nr [...]) są spójne z zamieszczonymi w załączniku nr [...] objaśnieniami. Sąd zwrócił uwagę, że kwestionowane przez Prokuraturę zapisy § 17 ust. 1 pkt 1-6 załącznika nr [...] do uchwały nr [...] zostały usunięte z załączników do uchwały podjętej na skutek skargi. Jednocześnie podzielił stanowisko strony skarżącej, że w uchwale nr [...] doszło w tym zakresie do przekroczenia delegacji ustawowej, zaś zawarte w tym załączniku zapisy mają charakter wyłącznie organizacyjny, który w żadnym stopniu nie reguluje praw i obowiązków podmiotów zobowiązanych do uiszczania opłat parkingowych. Zdaniem Sądu I instancji w sytuacji, gdy Rada Miasta podjęła uchwałę, w której uwzględniła wszystkie zastrzeżenia zgłoszone przez Prokuratora zasadne jest udzielenie odpowiedzi, czy mimo to zaskarżona uchwała winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Z uwagi na objęcie skargą przepisów komentowanej uchwały, które już nie obowiązują, Sąd wyjaśnił, że przy ocenie możliwości stwierdzenia ich nieważności zasadniczą kwestią jest to, czy w okresie obowiązywania wywołały lub też w dalszym ciągu mogą wywołać skutki prawne. Jednocześnie powołując się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) Sąd wskazał, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Mając powyższe na uwadze WSA we Wrocławiu stwierdził, że zaskarżona uchwała nie kształtuje stosunków prawnych nie tylko po dacie jej uchylenia przez organ. Jej zapisy nie mogą też być stosowane w stosunku do okresu poprzedzającego podjęcie uchwały nr [...]. Kwestionowane przez Prokuratora zapisy dotyczyły kwestii, które bądź dawały (z przekroczeniem delegacji ustawowej) pewne uprawnienia osobom korzystającym z miejsc parkingowych, bądź powielały zapisy ustawowe i które były wewnętrznie sprzeczne. Od powyższego wyroku, Prokurator Rejonowy w Z. wywiódł skargę kasacyjną, w której podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 3 § 2 pkt 5, art. 147 § 1 p.p.s.a i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przejawiające się w nierozpoznaniu istoty sprawy i ustaleniu jedynie, że zaskarżona uchwała nie kształtuje stosunków prawnych nie tylko po dacie jej uchylenia przez organ. Jej zapisy nie mogą też być stosowane w stosunku do okresu poprzedzającego podjęcie uchwały nr [...], co nie jest równoznaczne z niezbędnym dla merytorycznego rozpoznania sprawy ustaleniem, czy przepisy zaskarżonej uchwały mają zastosowanie do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości, a nadto przejawiające się w braku uzasadnienia powyższych ustaleń, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - naruszenie art. 147 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się we wskazaniu jako podstaw oddalenia skargi Prokuratora Rejonowego w Z. okoliczności, iż Rada Miasta Z. uchwałą z dnia [...] października 2017 r. nr 309/2017 "w całości uwzględniła zarzuty Prokuratora podniesione w skardze" oraz okoliczności, iż zaskarżona uchwała nie kształtuje stosunków prawnych nie tylko po dacie jej uchylenia przez organ, jej zapisy nie mogą też być stosowane w stosunku do okresu poprzedzającego podjęcie uchwały nr [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 3 § 2 pkt 5, art. 147 § 1 p.p.s.a i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, której przedmiotem był podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 7, 2, 32, 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 13 b, art. 13 f, art. 40 d ustawy z dnia 21 marca 1986 r. o drogach publicznych, § 135 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej przejawiające się w braku ustalenia, czy zaskarżona uchwała istotnie narusza wyżej wymienione przepisy prawa materialnego, a w konsekwencji dotknięta jest nieważnością, czy też nie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 141 § 2 p.p.s.a polegające na braku - odniesienia się w podstawie rozstrzygnięcia Sądu I Instancji do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nie pozwalające na kontrolę kasacyjną orzeczenia przejawiające się w braku możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, pozbawiające Prokuratora informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Ponadto Prokurator zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego (będące konsekwencją naruszenia przepisów postępowania), to jest: - art. 13 b ust. 4 pkt 4, art. 13 f oraz art. 40 d ustawy o drogach publicznych, § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2002 r. nr 1000, poz. 908) w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną ich wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że ustalenie w uchwale Rady Miasta Z. trybu reklamacyjnego oraz określenie trybu egzekucji opłat dodatkowych nie stanowi istotnego naruszenia prawa; - art. 13 b ust. ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że zawarte w uchwale zasady kontroli czasu pojazdów stanowią przekroczenie zakresu delegacji ustawowej, lecz nie stanowi istotnego naruszenia prawa; - art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 13 b ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną ich wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że związanie w przepisach uchwały abonamentu z dowodem rejestracyjnym pojazdu, a nie z użytkownikiem drogi nie narusza istotnie tych przepisów; - art. 2 i 32 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że ograniczenie możliwości nabycia abonamentu typu "P" przedsiębiorcy jedynie na podstawie enumeratywnie wymienionych tytułów prawnych do lokalu, w którym prowadzona jest działalność przedsiębiorcy nie narusza istotnie tych przepisów. Stawiając powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o nieważności następujących przepisów uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] listopada 2016 r. zmieniającej uchwałę nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie ustalenia, strefy parkowania na terenie miasta Z. oraz wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania i sposobu ich pobierania: - załącznik nr [...] do uchwały § 18, § 17 ust. 1 pkt 1-6, § 5 ust. 1 pkt 2a, b, c, § 12, § 13, § 14, - załącznik nr [...] do uchwały nr [...]: wysokość opłat za czas parkowania pojazdów samochodowych, w części dotyczącej objaśnień: abonament typu "M", abonament typu "P", abonament typu "O" lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o nieobciążanie Skarbu Państwa kosztami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity : Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być : 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu została przez Sąd uwzględniona. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie podniósł w skardze kasacyjnej zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia prawa procesowego. Istota tych zarzutów sprowadza się przede wszystkim do braku wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji czy przepisy przedmiotowej uchwały mogły mieć zastosowanie do stanów z przeszłości. Czyli ujmując rzecz najprościej czy uchylona przez Radę Miasta w Z. uchwała wywarła skutki prawne, które powinny być wyeliminowane przez stwierdzenie nieważności uchwały. Wśród wymienionych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, autor skargi kasacyjnej wskazał też naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. i to właśnie, naruszenie wymienionego przepisu stało się powodem, dla którego skarga kasacyjna została uznana za mającą usprawiedliwione podstawy. Uzasadnienie wyroku musi być sporządzone w taki sposób, aby umożliwić jego kontrolę przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 141 § 4 p.p.s.a.). W niniejszym postępowaniu nie sposób uznać, aby uzasadnienie wyroku WSA we Wrocławiu odnosiło się do istoty sprawy. Jakkolwiek na początku uzasadnienia Sąd pierwszej instancji odniósł się do ważnego zagadnienia jakim jest dopuszczalność skargi na uchwałę w sytuacji, gdy rada gminy uchyliła uchwałę przed wniesieniem skargi, to w dalszej części w sposób niezwykle lakoniczny stwierdził, że przepisy uchwały nie kształtowały stosunków prawnych, tak po dacie jej uchylenia przez organ, ale też od 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ponownie rozpatrując sprawę odniesie się wnikliwie do kwestii ewentualnych skutków prawnych, które mogły zaistnieć w okresie obowiązywania uchylonych przepisów przedmiotowej uchwały. Sąd pierwszej instancji powinien dokładnie analizować skutki prawne, które mogły powstać i dopiero na podstawie takiej analizy należy podjąć rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi w przypadku pewności, że żadne skutki prawne nie miały miejsca lub o stwierdzeniu nieważności jeżeli Sąd pierwszej instancji uzna, że wystąpiły skutki prawne w okresie obowiązywania spornych przepisów uchwały. Co do zasady, następstwem wcześniejszego uchylenia uchwały przez organ samorządu nie jest oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, gdy takowa została złożona. Zazwyczaj wojewódzkie sądy administracyjne decydują się w takiej sytuacji na stwierdzenie nieważności ze względu na skutki, które mogły zostać wywołane przepisami uchylonego aktu. Jeżeli jednak Sąd dojdzie do wniosku, że skutki z pewnością nie wystąpiły, czemu musi dać wyraz w uzasadnieniu wyroku, to wtedy może wydać wyrok o oddaleniu skargi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie zajął się zarzutami dotyczącymi naruszenia norm prawa materialnego, gdyż na obecnym etapie byłoby to przedwczesne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.