II SA/Wa 839/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Danuta Kania, Janusz Walawski (spr.), Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi G.O. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia związanego ze zwolnieniem ze służby - oddala skargę - Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w dniu [...] marca 2017 r. r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Komendanta Szkoły [...] Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości świadczeń G. O. (zwanemu dalej skarżącym) związanych nr [...] ze zwolnieniem ze służby w państwowej Straży Pożarnej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że Komendant Szkoły [...] Państwowej Straży Pożarnej w P., działając na podstawie art. 95 ust. 1, art. 98 ust. 1 pkt 1 oraz art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1340, z późn. zm.), w dniu [...] września 2015 r. wydał decyzję nr [...] w sprawie wypłacenia należności z tytułu zwolnienia skarżącego ze służby w Państwowej Straży Pożarnej. Jednak Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., w dniu [...] listopada 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił ww. decyzję z dnia [...] września 2015 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 38/16 uchylił powyżej określoną decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. oraz decyzję organu pierwszej instancji. Wobec powyższego Komendant Szkoły [...] Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 95 ust. 1 i 4, art. 98 ust. 1 pkt 1 oraz art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 603, z późn. zm.), w dniu [...] września 2016 r. wydał decyzję nr [...] w sprawie wypłacenia należności z tytułu zwolnienia ze służby w Państwowej Straży Pożarnej. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] uchylił w całości powyżej określona decyzję organu pierwszej instancji i sprawę przekazał mu do ponownego rozpatrzenia. Organ pierwszej instancji, na podstawie art. 91 ust. 1 i 4, art. 98 ust. 1 pkt 1 oraz art. 99 ust. 1 ustawy o PSP w dniu [...] grudnia 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą przyznał G. O.: 1. odprawę w wysokości 600% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, tj. kwotę [...] zł (brutto); 2. nagrodę roczną za 2015 r. w wysokości 9/12 uposażenia, tj. kwotę w wysokości [...] zł (brutto). W ocenie organu odwoławczego odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Skarżący nie kwestionował mechanizmu wyliczenia odprawy i nagrody rocznej, podważał jedynie ich wysokość z uwagi na brak uwzględnienia oczekiwanych na odejście podwyżek poszczególnych składników uposażenia, twierdząc, że spełniał warunki do podwyższenia wysokości dodatków, co wpłynęłoby na wysokość kwestionowanych świadczeń. Organ odwoławczy podkreślił jednak, że podstawę ustalenia wysokości odprawy stanowi uposażenie zasadnicze należne na ostatnio zajmowanym stanowisku (w ostatnim dniu służby) wraz z dodatkami o charakterze stałym, które z kolei ustalone zostały wcześniejszymi decyzjami. Natomiast zwolnienie ze służby nie jest okolicznością uzasadniającą zmianę uposażenia, o jakiej mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o PSP. Skarżący mógł natomiast kwestionować poszczególne decyzje personalne w trakcie służby. Organ odwoławczy podkreślił też, że niemożliwe jest przyznania czy też zwiększenie uposażenia zasadniczego i poszczególnych jego składników po odejściu strażaka ze służby lub też na etapie ustalania prawa do świadczeń związanych z odejściem ze służby. Z kolei brak prawa do uposażenia oznacza brak możliwości ustalenia wysokości dodatków. W ocenie organu odwoławczego wysokość nagrody rocznej została ustalona zgodnie z art. 95 ust. 1 i ust. 4 ustawy o PSP i powinna wynieść 9 części uposażenia wypłaconego skarżącego w 2015 r. Organ uznał za uzasadniony zarzut skarżącego o braku doręczenia decyzji organu pierwszej instancji jego pełnomocnikowi, stwierdził jednak, że powyższe uchybienie nie wpłynęło na uprawnienia skarżącego, ponieważ odwołanie zostało wniesione w terminie przez jego pełnomocnika. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2017 r. zarzucając w niej, że organ naruszył następujące przepisy: 1) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i pominięcie dodatkowej aktywności skarżącego, przemawiającej za przyznaniem zwiększonego dodatku służbowego oraz przyznaniem dodatku motywacyjnego, 2) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia ustalenia faktycznego w zakresie kwestionowanej przez skarżącego wysokości składowych uposażenia, 3) art. 107 § 1 k.p.a., poprzez oparcie uzasadnienia decyzji na błędnie przyjętych przez organ a wskazywanych prze skarżącego okolicznościach warunkujących podwyższenie lub przyznanie dodatku, 4) art. 75 § 1 w zw. z art. 89 § 2 k.p.a., poprzez niedopuszczenie dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów oraz dowodu z przesłuchania stron, 5) art. 78§ 2 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia wniosków w dowodowych skarżącego, mających wykazać ponadprzeciętną aktywność skarżącego, w szczególności w półroczu poprzedzającym przejście na zaopatrzenie emerytalne, 6) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżonego i brak uzasadnienia takiego postępowania, 7) art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie podejmował działań zmierzających do zaskarżenia decyzji jeszcze w toku służby, choć odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2015 . złożył w czasie jej pełnienia, 8) art. 153 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez organ działań wskazanych w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 38/16. Skarżący zarzucił również naruszenie: 1) art. 91 ust. 1 ustawy o PSP w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r., poprzez brak zastosowania ww. przepisów i podwyższenia dodatku służbowego, 2) art. 91 ust. 1 ustawy PSP w zw. z § 6 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, poprzez brak zastosowania ww. przepisów i przyznania dodatku motywacyjnego. W skardze skarżący wniósł o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit a, c p.p.s.a. zaskarżonej decyzji ora o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wyczerpująco odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2016r. poz. 718, z późn. zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Stosownie do dyspozycji zawartej art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. To oznacza, że Sąd w obecnym składzie zobowiązany jest do oceny działań organów w zakresie wywiązania się do wskazań poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 38/16. W uzasadnieniu ww. wyroku, Sąd podkreślił, że skoro w ocenie organu odwoławczego skarżący w odwołaniu nie kwestionował wysokości świadczeń określonych w decyzji organu pierwszej instancji, to niezrozumiałe jest skorzystanie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Nadto Sąd podkreślił, że brak przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego przez stronę nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza bezzasadność żądania strony. Oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto Sąd uznał, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem ogranicza się ono do przytoczenia przepisów oraz przytoczenia tez z orzeczeń sądów administracyjnych, które nie do końca korespondują z przedmiotem zaskarżonej decyzji. Na mocy ww. wyroku, organy rozpatrując ponownie sprawę, zobowiązane zostały do uwzględnia rozważań Sądu i wydania rozstrzygnięcia, które zostanie w sposób właściwy uzasadnione i odnosić się będzie w całości do rodzaju i wysokości należnych świadczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem skarżącego ze służby w Państwowej Straży Pożarnej. Wobec powyższych rozważań Sąd aktualnie rozpoznający sprawę uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie jest sporne, że skarżący został zwolniony ze służby w Państwowej Straży Pożarnej z dniem [...] września 2015 r. na podstawie decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2015 r. nr [...]. Decyzja o zwolnieniu została wydana w związku z pisemnym żądaniem skarżącego (art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP). Zgodnie z art. 98 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 603, z późn. zm.), strażak zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 43 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 oraz ust. 3 pkt 3-5 otrzymuje odprawę. O jej wysokości przesądza treść art. 99 ust. 1 powołanej ustawy, który stanowi, że wysokość odprawy dla strażaka mianowanego na stałe równa się wysokości trzymiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Odprawa ulega zwiększeniu o 20% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy dalszy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby, aż do wysokości sześciomiesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym. Okres służby przekraczający 6 miesięcy liczy się jako pełny rok. Zgodnie natomiast z art. 86 ustawy o PSP, uposażenie strażaka składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Z kolei art. 87 ust. 1 pkt 1-2a i 4 powołanej ustawy stanowi, że strażacy otrzymują następujące dodatki do uposażenia: 1) dodatek za stopień; 2) dodatek służbowy; 2a) dodatek motywacyjny; 4) dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby. W ocenie Sądu nie może budzić żadnych wątpliwości, że wysokość świadczenia określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o PSP musi nastąpić na warunkach określonych w tym przepisie. W rozpoznawanej sprawie organy PSP prawidłowo określiły wysokość należnej skarżącemu odprawy, czego skarżący nie kwestionuje, bowiem uczyniły to na podstawie otrzymywanych przez niego świadczeń przed zwolnieniem ze służby, czyli zgodnie z dyspozycją art. 99 ust. 1 ustawy o PSP. Natomiast zasadność podwyższenia dodatku służbowego i/lub przyznania dodatku motywacyjnego skarżącemu, czego się w istocie domaga, powinny być dochodzone przez skarżącego w jeszcze w czasie pełnienia służby i w odrębnym postępowaniu. Podkreślić jeszcze raz należy, że wysokość odprawy ustala się w oparciu o istniejące w obrocie prawnym decyzje ustalające wysokość uposażenia oraz dodatków do uposażenia, zatem kwestionowanie braku podwyższenia i/lub przyznania uposażenia i dodatków do niego w tym postępowaniu należy uznać za nieznajdujące podstawy prawnej. Jak wynika z przytoczonych przepisów ustawowych - w niniejszej sprawie brak jest okoliczności uzasadniających zmianę uposażenia, o jakiej stanowi art. 91 ust. 1 ustawy o PSP. Taką okolicznością - zdaniem Sądu - nie jest zwolnienie strażaka ze służby w oparciu o art. art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy, albowiem konsekwencje zwolnienia taksatywnie wymienia przytoczony wyżej art. 98 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i uzupełniająco art. 48 ust. 1 tej ustawy. Żaden z nich nie przewiduje obowiązku zmiany, a w szczególności podwyższenia dodatku służbowego. Sąd zwraca też uwagę, że ww. przepisy wskazują jednoznacznie na bezzasadność żądania skarżącego. Kwestia związana ze świadczeniem, o którym mowa w art. 95 ust. 1 i 4 ustawy o PSP (nagroda roczna), nie jest sporna pomiędzy stronami. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, zarówno związanych z naruszeniem przepisów prawa procesowego jak i materialnego, Sąd ocenił je jako niezasadne. Organy działały w granicach prawa, a ich rozstrzygnięcia, co wykazano wyżej, znajdują potwierdzenie w przepisach prawa materialnego, na podstawie których doszło do wydania decyzji. Nie jest również zasadny zarzut związany z naruszeniem art. 153 p.p.s.a, gdyż organy zastosowały się do zawartych w wyroku Sądu wytycznych. Mając powyższe na względzie - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zawiera żadnego zarzutu mogącego być uwzględnionym i stwierdził, że organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły prawa - a przeto skargi nie uwzględnił i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.