II SA/Wa 38/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (sprawozdawca), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Andrzej Góraj, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi G. O. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty należności z tytułu zwolnienia ze służby w Państwowej Straży Pożarnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz G. O. kwotę 257 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Szkoły [...] Państwowej Straży Pożarnej w P., działając na podstawie art. 95 ust. 1, art. 98 ust. 1 pkt 1 oraz art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Granicznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1340 z późn. zm.), w dniu [...] września 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą w § 1 przyznał G. O. z tytułu zwolnienia ze służby z dniem [...] września 2015 r. odprawę w wysokości 600% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym i 9/12 nagrody rocznej za 2015 r. Powyżej określona decyzja nie zwiera uzasadnienia, poza stwierdzeniem, że Wydział Finansowy dokona wypłaty określonych w niej świadczeń. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (zwany dalej Komendantem), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 Kpa, w dniu [...] listopada 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił powyżej określoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że Komendant decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] zwolnił G. O. ze służby w Państwowej Straży Pożarnej. W związku ze zwolnieniem, na podstawie art. 95 ust. 1, art. 98 ust. 1 pkt 1 oraz art. 99 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej organem pierwszej instancji wydał decyzję o wypłaceniu ww. świadczeń w niej określonych. Dalej Komendant wyjaśnił, że pojęcie sprawy użyte w art. 104 Kpa powinno być interpretowane w związku z pojęciem sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej użytym w art. 1 pkt 1 i 2 Kpa dla określenia zakresu stosowania przepisów Kpa. Natomiast przepisy art. 95 ust. 1 i art. 95c ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej pozwalają na stwierdzenie, że funkcjonariusz Państwowej Straży Pożarnej w związku z pełnioną nienagannie służbą nabywa z mocy prawa uprawnienia do nagrody rocznej wynoszącej jednokrotność jednomiesięcznego uposażenia. Jednocześnie organ, na podstawie art. 95 ust. 6 powoływanej ustawy, zobowiązany jest do jej obniżenia, a nawet na mocy ust. 7 tego przepisu do jej pozbawienia w związku z zaistnieniem przesłanek w nich określonych. Komendant wyjaśnił również, że wypłata nagrody rocznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, odmowa lub jej obniżenie wymaga natomiast wydania decyzji administracyjnej. Nadto z treści art. 98 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie wynika konieczność rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej odprawy w formie decyzji administracyjnej. W ocenie organu odwoławczego, posłużenie się przez ustawodawcę w art. 98 ust. 1 i 3 powoływanej ustawy sformułowaniem "otrzymuje" oznacza, że uprawnienia strażaka do wymienionych w tym przepisie świadczeń pieniężnych powstaje z mocy ustawy. Tym samym do potwierdzenia nabycia przez strażaka uprawnień do odprawy nie wymagało wydania decyzji administracyjnej. Konieczność wydania decyzji w sprawie przyznania nagrody rocznej lub odprawy, w ocenie organu, zmaterializuje się w sytuacji, gdy organ dokona wyliczenia nagrody rocznej lub odprawy i wypłaci je w ramach czynności materialno-technicznej, zaś strażak będzie kwestionował ich wysokość. W ocenie organu odwoławczego za nieprawidłowe należy uznać zawarte w decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygnięcie dotyczące powierzenie wykonania decyzji Wydziałowi Finansowemu Szkoły [...] Państwowej Straży Pożarnej w P., które nie stanowi władczego rozstrzygnięcia organu. Natomiast brak uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji również przemawia za zasadnością przyjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia. W ocenie organu odwoławczego wobec nie kwestionowania wysokości należności wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby, zaistniała podstawa do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, o którym mowa w art. 105 § 1 Kpa. G. O. , nie godząc się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]. Skarżący w uzasadnieniu skargi zarzucił organowi, że wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa i podniósł, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podnosił o potrzebie ponownego naliczenia świadczeń będących podstawą ich wypłaty. Zdaniem skarżącego nie przyznany mu w miesiącu lipcu i sierpniu 2015 r. dodatek motywacyjny miał wpływ na wysokość podstawy naliczenia świadczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zobowiązanie organu odwoławczego do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Komendant Główny Straży Pożarnej, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, podając że podniesione w niej zarzuty są bezpodstawne. W ocenie organu prowadzone przed nim postępowanie spełnia wymóg praworządnego i sprawiedliwego. Organ wyjaśnił okoliczności sprawy oraz ustosunkował się do wszystkich żądań i twierdzeń strony, a tym samym spełnił obowiązek polegający na wyjaśnieniu nieprawidłowości poglądów skarżącego, w tym naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast przepis art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), stanowi że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Nadto wojewódzkie sądy administracyjne nie są związane zarzutami skargi i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną, o czym przesądza treść zawarta w art. 134 § 1 powyżej powołanej ustawy. W przypadku skutecznego wniesienia skargi są one upoważnione dokonywać oceny legalności działania organów administracji publicznej również z urzędu Z powołanych przepisów wynika, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego i wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną podjętej przez organ odwoławczy decyzji stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, w którym ustawodawca określił jeden z rodzajów rozstrzygnięć kończących postępowanie odwoławcze. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzył w całości postępowanie przed organem pierwszej instancji w związku z art. 105 § 1 Kpa, jako bezprzedmiotowe. W tej sytuacji kontroli Sądu poddana jest kwestia prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji tej formy rozstrzygnięcia. Łączy się to przede wszystkim z koniecznością oceny, czy Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej zasadnie przyjął, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Należy jednak zaznaczyć, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to zatem brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W orzecznictwie sądowym powszechnie wyrażane jest stanowisko, wedle którego bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 Kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10, LEX nr 794506, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1622/09, LEX nr 746692 oraz z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2104/10, LEX nr 1138074). Jak wskazano w przywołanych orzeczeniach, art. 105 § 1 Kpa nie może być interpretowany rozszerzająco, a to ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym. Należy przy tym podkreślić, że brak przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego przez stronę nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa, lecz oznacza bezzasadność żądania strony (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2011 r., I OSK 697/11, LEX nr 1068530). Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 8, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006 r., s. 489). Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. W niniejszej sprawie nie można przyjąć, aby zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 105 § 1 Kpa. Jeżeli podmiot uprawniony, mający przymiot strony, żąda rozstrzygnięcia sprawy, to nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Podkreślić należy, że dopiero w sytuacji, kiedy dopiero na etapie postępowania odwoławczego zajdą okoliczności faktyczne, czyniące postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym (art. 105 § 1 Kpa), organ odwoławczy wydaje decyzję przewidzianą w zdaniu drugim art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Takiemu rozstrzygnięciu nie stoi na przeszkodzie sformułowanie "umarza postępowanie pierwszej instancji", w istocie bowiem znaczy ono tylko tyle, co "umarza postępowanie w sprawie". Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji wskazać należy, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność (art. 15 Kpa), a zasada ta realizowana jest, m. in. przez uregulowanie zawarte w art. 127 § 1 Kpa - tj. prawo do wniesienia odwołania. Uprawnienie to oparto jednak na zasadzie skargowości, przyznając je wyłącznie stronie postępowania. Oznacza to, że odwołanie jest środkiem prawnym zaskarżenia decyzji administracyjnej, z którego, z woli ustawodawcy, może skorzystać tylko podmiot spełniający kryteria określone w art. 28 Kpa. Skarżący z prawa tego skorzystał. Dla zakwalifikowania czynności jako odwołania organ administracji publicznej obowiązany jest przeprowadzić ustalenia co do dopuszczalności odwołania pod względem podmiotowym (legitymacja do wniesienia odwołania), przedmiotowym (rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną), zachowanie wymogów formalnych czynności (art. 63 Kpa), zachowanie terminu (art. 129 § 2 Kpa). Wynik tych ustaleń może prowadzić do różnych następstw prawnych: od pozostawienia odwołania bez rozpoznania, poprzez wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy w drodze decyzji administracyjnej. Twierdzenie odwołującego może zostać natomiast zweryfikowane tylko w sposób procesowy – na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Podkreślić należy, że skoro w ocenie organu odwoławczego skarżący w odwołaniu nie kwestionował wysokości świadczeń określonych w decyzji organu pierwszej instancji, to tym bardziej niezrozumiałe jest skorzystanie z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Reasumując, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 Kpa. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 Kpa, bowiem ogranicza się ono do przytoczenia przepisów oraz przytoczenia tez z orzeczeń sądów administracyjnych, które nie do końca korespondują z przedmiotem zaskarżonej decyzji. Należało zatem uchylić również decyzję organu pierwszej instancji, albowiem wobec braku jej uzasadnienia nie było możliwości dokonania jej kontroli. Rozpatrując ponownie sprawę organy zobowiązane są uwzględnić powyższe rozważania i wydać rozstrzygnięcie, które zostanie w sposób właściwy uzasadnione i odnosić się będzie w całości do rodzaju i wysokości należnych świadczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem skarżącego ze służby w Państwowej Straży Pożarnej. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 i 2 powołanej ustawy.